La coopération renforcée : l'Europe à géométrie variable

Les origines du mécanisme de coopération renforcée

La perspective d'une Union élargie à la quasi-totalité du continent européen a suscité une interrogation fondamentale : comment préserver la capacité d'action d'institutions conçues pour six États membres dans un cadre élargi à vingt-sept, voire davantage ? La coopération renforcée, également qualifiée de « flexibilité » ou d'« Europe à géométrie variable », constitue la réponse institutionnelle à ce défi.

L'initiative revient à la France et à l'Allemagne, qui ont proposé de permettre à un groupe d'États membres déterminés à approfondir leur intégration de le faire dans le cadre des institutions de l'Union, sans que les États réticents puissent y opposer leur veto. L'objectif était de retrouver l'esprit de l'Europe des Six au sein des institutions élargies, et de le faire à l'intérieur du cadre institutionnel unique (Conseil, Commission, Cour de justice, Parlement) plutôt qu'en dehors, à l'instar de la coopération née du traité de Schengen.

Agir au sein des institutions présente en effet plusieurs avantages : une meilleure lisibilité pour les citoyens, une plus grande facilité pour les États souhaitant rejoindre ultérieurement la coopération, et le respect du cadre juridique commun.

Le cadre juridique issu d'Amsterdam et de Nice

Le traité d'Amsterdam (1997) a introduit les premières dispositions générales encadrant la coopération renforcée, assorties de nombreuses conditions reflétant la méfiance de plusieurs États membres. La coopération renforcée devait notamment respecter les principes du traité, n'être utilisée qu'en dernier ressort, ne pas affecter l'acquis communautaire ni les intérêts des États non participants, et concerner au moins huit États membres. Elle ne devait pas porter atteinte au marché intérieur ni à la cohésion économique et sociale, ni établir de discriminations entre citoyens, ni entraver les échanges, ni provoquer de distorsions de concurrence.

Le Royaume-Uni avait en outre obtenu à Amsterdam l'insertion d'une clause permettant à un État de s'opposer, « pour des raisons de politique nationale importantes », à l'établissement d'une coopération renforcée, clause inspirée du compromis de Luxembourg. Curieusement, les négociateurs avaient exclu la politique étrangère du champ de la coopération renforcée, au motif que le concept d'abstention constructive permettait déjà une certaine flexibilité dans ce domaine.

Le traité de Nice a apporté plusieurs assouplissements significatifs. Le droit de veto britannique a été supprimé et remplacé par un simple droit d'évocation au Conseil européen. La politique étrangère commune a été réintégrée dans le champ possible de la coopération renforcée, à l'exception des questions militaires et de défense. Le seuil de huit États a été maintenu, ce qui constituait un assouplissement relatif puisque dans l'Union élargie, huit États ne représentaient plus la majorité.

La procédure de mise en oeuvre

Dans le cadre communautaire, les États souhaitant établir une coopération renforcée doivent demander à la Commission de soumettre au Conseil une proposition en ce sens. Contrairement au souhait initial franco-allemand, l'accord préalable de la Commission est donc requis, ce qui lui confère un rôle de gardien de la cohérence communautaire.

Le Conseil autorise ensuite, à la majorité qualifiée et après avis de la Commission, les États candidats à utiliser les institutions de l'Union. Seuls les États participants votent au Conseil, le nombre de voix correspondant à la majorité qualifiée étant recalculé pour atteindre la même proportion que celle prévue pour le Conseil plénier (71,26 % dans le système pré-Lisbonne). La porte reste toujours ouverte aux États souhaitant rejoindre ultérieurement la coopération.

Dans le domaine de la coopération policière et judiciaire, une particularité existe : si la Commission ne soumet pas de proposition, les États peuvent présenter directement leur initiative au Conseil.

Schengen : la coopération renforcée avant la lettre

Les accords de Schengen, signés le 14 juin 1985, prévoyant la suppression graduelle des contrôles aux frontières intérieures, constituent le précédent le plus emblématique de coopération renforcée. Entrés en vigueur le 26 mars 1995 pour sept pays (Allemagne, Benelux, Espagne, France, Portugal), ils ont ensuite été rejoints par les autres États membres à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande.

Le traité d'Amsterdam a intégré l'acquis de Schengen dans le cadre institutionnel de l'Union par un protocole annexé, transformant cette coopération extérieure en coopération renforcée interne. Le Conseil des ministres de l'Union s'est substitué au Comité exécutif Schengen, et le secrétariat de Schengen a été intégré au secrétariat général du Conseil. Des dispositions particulières ont organisé l'association de l'Islande et de la Norvège, signataires des accords de Schengen mais non membres de l'Union.

L'Union monétaire : un précédent majeur

L'Union économique et monétaire constitue le précédent le plus abouti de coopération renforcée, même si elle n'a pas été formellement qualifiée comme telle. La création de l'euro, entrée en vigueur le 1er janvier 1999 pour onze États puis élargie progressivement, a instauré une coopération à géométrie variable au coeur même du cadre institutionnel, excluant la possibilité de veto des non-participants. Le Conseil de l'euro (devenu l'Eurogroupe, formalisé par le traité de Lisbonne à l'article 137 TFUE) rassemble les seuls ministres des finances des pays de la zone euro.

Les évolutions ultérieures

Force est de constater que, depuis l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, aucune coopération renforcée formelle n'avait été établie pendant de nombreuses années, les conditions étant jugées trop restrictives. Le traité de Lisbonne a encore assoupli le dispositif, abaissant le seuil minimum à neuf États membres (article 20 TUE). La première mise en oeuvre formelle est intervenue en 2010 avec le règlement sur la loi applicable au divorce (Rome III), puis en 2012 avec le brevet unitaire européen, et en 2013 avec la taxe sur les transactions financières (cette dernière n'ayant finalement pas abouti).

À retenir

• La coopération renforcée permet à un groupe d'États de progresser dans l'intégration au sein des institutions de l'Union, sans veto des non-participants.
• Amsterdam (1997) a créé le mécanisme, Nice (2001) l'a assoupli (suppression du veto, extension à la PESC hors défense), Lisbonne (2007) a abaissé le seuil à neuf États.
• Les conditions sont strictes : dernier ressort, respect de l'acquis communautaire, non-atteinte au marché intérieur, ouverture permanente aux retardataires.
• Schengen et l'Union monétaire constituent des précédents majeurs de coopération à géométrie variable.
• Les premières mises en oeuvre formelles sont intervenues à partir de 2010 (divorce transfrontalier) et 2012 (brevet unitaire).