La convention territoriale globale : outil de partenariat entre collectivités et CAF

Origine et contexte de la CTG

La convention territoriale globale (CTG) constitue le cadre contractuel par lequel une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) formalise son partenariat avec la caisse d'allocations familiales (CAF). Ce dispositif s'inscrit dans la continuité des anciens contrats enfance et contrats temps libre, que la branche Famille de la Sécurité sociale a progressivement fusionnés pour aboutir à un instrument unique et transversal. La CTG a été généralisée par la convention d'objectifs et de gestion (COG) 2018-2022 signée entre l'État et la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), puis confirmée par la COG 2023-2027.

L'ambition de la CTG dépasse la simple logique de cofinancement. Elle vise à construire une politique sociale de territoire cohérente, fondée sur un diagnostic partagé des besoins des habitants. En ce sens, elle traduit le principe de subsidiarité inscrit à l'article 72 de la Constitution et participe de la dynamique de contractualisation entre l'État, ses opérateurs et les collectivités territoriales.

Champ d'application et domaines couverts

La CTG se distingue par son caractère multidimensionnel. Elle ne se limite pas à un secteur unique mais embrasse l'ensemble des politiques familiales et sociales du territoire. Les domaines concernés incluent notamment la petite enfance (crèches, relais petite enfance, maisons d'assistantes maternelles), la jeunesse (accueils de loisirs, projets éducatifs territoriaux), le soutien à la parentalité (lieux d'accueil enfants-parents, contrats locaux d'accompagnement à la scolarité, médiation familiale), l'animation de la vie sociale (centres sociaux, espaces de vie sociale), l'accès aux droits et l'inclusion numérique, le logement et la prise en compte du handicap.

Cette approche globale reflète une évolution majeure des politiques publiques locales : le passage d'une logique sectorielle, où chaque dispositif fonctionne en silo, à une logique de parcours de l'usager intégrant les différentes dimensions de la vie quotidienne des familles.

L'échelle intercommunale privilégiée

La CTG privilégie l'échelle de l'intercommunalité comme périmètre pertinent de mise en oeuvre. Ce choix s'explique par plusieurs facteurs. D'abord, les compétences en matière de petite enfance et de politique de la ville sont fréquemment exercées au niveau intercommunal depuis la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi Chevènement) et les réformes territoriales ultérieures, notamment la loi NOTRe du 7 août 2015. Ensuite, le bassin de vie des familles dépasse le plus souvent les limites communales, ce qui justifie une coordination à une échelle plus large.

Toutefois, les communes conservent la possibilité de conclure une CTG lorsque la taille ou les spécificités du territoire le justifient. Certains départements signent également des conventions avec la CAF pour coordonner leurs compétences en matière de protection de l'enfance et d'action sociale, domaines qui leur sont attribués par les articles L. 123-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles (CASF).

Méthodologie : le diagnostic partagé

Le fondement de toute CTG repose sur un diagnostic territorial partagé réalisé conjointement par la collectivité et la CAF. Ce diagnostic analyse les caractéristiques sociodémographiques du territoire (structure familiale, taux de pauvreté, taux de couverture en modes d'accueil du jeune enfant), recense l'offre existante de services et identifie les besoins non couverts. Il s'appuie sur les données de la CAF, les statistiques de l'INSEE et les données propres de la collectivité.

Cette démarche de diagnostic partagé rejoint les principes posés par la circulaire du Premier ministre du 18 janvier 2010 relative aux conventions de partenariat entre l'État et les collectivités territoriales, qui insiste sur la nécessité de fonder les engagements contractuels sur une analyse objectivée des besoins.

Engagements réciproques et financement

La CTG définit des engagements réciproques entre la collectivité et la CAF. La collectivité s'engage à développer, maintenir ou restructurer des services conformément aux priorités identifiées dans le diagnostic. La CAF, de son côté, s'engage à mobiliser ses prestations de service (financements récurrents versés aux gestionnaires d'équipements) et ses fonds d'investissement pour accompagner les projets du territoire.

Les financements de la CAF dans le cadre de la CTG proviennent principalement du Fonds national d'action sociale (FNAS), dont le budget est fixé par la COG. Les prestations de service couvrent une partie du coût de fonctionnement des structures (crèches, centres sociaux, accueils de loisirs), tandis que les aides à l'investissement soutiennent la création ou la rénovation d'équipements.

Il convient de souligner que la CTG n'est pas un contrat au sens du droit des obligations. Elle s'apparente davantage à une convention de partenariat relevant du droit public, sans créer d'obligations juridiquement contraignantes au sens strict. Les engagements financiers de la CAF restent soumis aux disponibilités budgétaires et aux règles de la branche Famille.

Gouvernance et suivi

La CTG met en place une instance de pilotage associant élus, services de la collectivité et représentants de la CAF. Cette instance assure le suivi des actions engagées, évalue les résultats obtenus et procède aux ajustements nécessaires. Des indicateurs de suivi sont définis dès la signature de la convention pour mesurer l'atteinte des objectifs fixés.

Ce dispositif de gouvernance partenariale illustre une tendance de fond des politiques publiques locales : le recours à la contractualisation comme mode de régulation des relations entre acteurs publics, en complément des mécanismes classiques de la décentralisation. Cette tendance a été analysée par la doctrine administrative, notamment dans les travaux de Jacques Caillosse sur le "droit administratif contractuel".

Enjeux contemporains et perspectives

La CTG fait face à plusieurs défis. Le premier concerne la couverture territoriale : si la CNAF vise une généralisation des CTG à l'ensemble des intercommunalités, de nombreux territoires ruraux peinent à structurer une offre de services suffisante. Le deuxième enjeu porte sur l'articulation avec les autres dispositifs contractuels (contrats de ville, contrats locaux de santé, projets éducatifs territoriaux) qui se superposent parfois sur les mêmes périmètres.

Enfin, la question de la participation des usagers à l'élaboration du diagnostic et au suivi de la CTG constitue un axe d'amélioration régulièrement soulevé. Le schéma de services aux familles (SSF), piloté par le préfet de département en lien avec la CAF et le conseil départemental, offre un cadre complémentaire de coordination qui gagne en importance depuis sa généralisation en 2019.

À retenir

• La CTG est une convention entre une collectivité (de préférence un EPCI) et la CAF, fondée sur un diagnostic partagé des besoins du territoire.
• Elle couvre un champ transversal : petite enfance, jeunesse, parentalité, animation de la vie sociale, accès aux droits, logement, handicap.
• L'échelle intercommunale est privilégiée, en cohérence avec les compétences transférées aux EPCI par les lois de décentralisation.
• Les financements proviennent du Fonds national d'action sociale (FNAS), dans le cadre fixé par la COG entre l'État et la CNAF.
• La CTG illustre le recours croissant à la contractualisation comme mode de gouvernance des politiques sociales locales.