La construction juridique de la lutte antiterroriste en France

Origines et définition du terrorisme

Le terrorisme, en tant que concept politique et juridique, trouve ses racines dans la période révolutionnaire française. Entre septembre 1793 et la chute de Robespierre en juillet 1794 (9 thermidor an II), le terme désigne un mode de gouvernement fondé sur la terreur d'État. Ce n'est qu'au début du XIXe siècle que le mot change de sens pour qualifier une stratégie de violence dirigée contre l'État, et non plus exercée par lui. Cette ambivalence originelle entre terreur d'État et terreur contre l'État irrigue encore aujourd'hui les débats doctrinaux sur la qualification juridique du phénomène.

La difficulté de définir le terrorisme en droit international demeure considérable. Aucune convention universelle n'a abouti à une définition consensuelle, en raison notamment du désaccord persistant sur l'inclusion des mouvements de libération nationale. Au niveau européen, la décision-cadre du Conseil de l'Union européenne du 13 juin 2002 (2002/475/JAI), remplacée ensuite par la directive (UE) 2017/541 du 15 mars 2017, a permis d'harmoniser la définition au sein des États membres. Avant 2002, seuls cinq États (France, Allemagne, Royaume-Uni, Espagne et Italie) disposaient d'une législation spécifique en la matière.

Selon cette définition européenne, l'infraction terroriste repose sur la combinaison de deux éléments. L'élément objectif (ou matériel) renvoie à une série d'actes graves : homicides volontaires, atteintes à l'intégrité physique, prises d'otages, destructions massives, fabrication ou détention d'armes, ou encore menaces de commettre l'un de ces actes. L'élément subjectif (ou intentionnel) exige que ces actes soient commis dans le but de gravement intimider une population, de contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale, ou de déstabiliser gravement les structures fondamentales d'un pays. Le groupe terroriste est défini comme une association structurée de deux personnes ou plus, établie dans la durée et agissant de façon concertée en vue de commettre des infractions terroristes.

Le modèle français : un droit dérogatoire sans juridictions d'exception

La France a fait un choix structurant en matière de lutte antiterroriste : plutôt que de créer des juridictions d'exception (comme la Cour de sûreté de l'État, supprimée en 1981), elle a opté pour un régime dérogatoire au droit commun appliqué par des juridictions ordinaires spécialisées. Ce choix, opéré principalement à partir de la loi du 9 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme, constitue le socle du dispositif français.

Cette loi fondatrice a introduit plusieurs innovations majeures. Elle a d'abord créé une définition fonctionnelle du terrorisme aux articles 421-1 et suivants du Code pénal (dans leur rédaction issue du nouveau Code pénal de 1994) : sont qualifiées de terroristes les infractions de droit commun (meurtres, vols, destructions, etc.) lorsqu'elles sont en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur. Elle a ensuite centralisé les poursuites à Paris, auprès d'un parquet antiterroriste (créé formellement par la loi du 23 mars 2019 sous la forme du Parquet national antiterroriste, PNAT) et de magistrats instructeurs spécialisés.

Le régime dérogatoire se manifeste à plusieurs niveaux de la procédure pénale : durée de garde à vue prolongée (pouvant aller jusqu'à 96 heures, voire 144 heures dans certaines hypothèses depuis la loi du 23 janvier 2006), report de l'intervention de l'avocat, perquisitions de nuit, délais de prescription allongés (30 ans pour les crimes terroristes en vertu de l'article 706-25-1 du Code de procédure pénale), et jugement en cour d'assises spécialement composée de magistrats professionnels sans jury populaire (article 706-25 du CPP).

L'empilement législatif : plus de trente ans de textes successifs

Depuis 1986, la France a adopté plus d'une vingtaine de lois relatives au terrorisme, témoignant d'une production normative réactive aux attentats. Parmi les textes les plus structurants, on peut citer la loi du 22 juillet 1996 qui a créé le délit d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 421-2-1 du Code pénal), infraction pivot du dispositif français permettant d'intervenir en amont de la commission d'un attentat. La loi du 13 novembre 2014 a introduit l'interdiction de sortie du territoire et l'entreprise terroriste individuelle. Après les attentats de janvier et novembre 2015, la loi du 3 juin 2016 a renforcé les pouvoirs d'enquête, tandis que la loi du 30 octobre 2017 (dite loi SILT) a intégré dans le droit commun certaines mesures de l'état d'urgence (périmètres de protection, fermetures de lieux de culte, mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance).

Le Conseil constitutionnel a joué un rôle essentiel de gardien des libertés dans ce contexte. Dans sa décision du 22 décembre 2015 (n° 2015-527 QPC), il a censuré les conditions d'assignation à résidence sous l'état d'urgence. Dans sa décision du 29 mars 2018 (n° 2017-695 QPC), il a déclaré conforme le délit de consultation habituelle de sites terroristes, après l'avoir censuré une première fois le 10 février 2017 (n° 2016-611 QPC) pour atteinte à la liberté de communication. La Cour européenne des droits de l'homme veille également à ce que les mesures antiterroristes respectent les exigences de la Convention, notamment dans l'arrêt A. et autres c. Royaume-Uni (Grande Chambre, 19 février 2009) sur la détention sans jugement.

L'indemnisation des victimes du terrorisme

Le dispositif français se distingue par un régime d'indemnisation particulièrement protecteur des victimes du terrorisme, assimilé au régime des victimes de guerre. Le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), créé par la loi du 9 septembre 1986 et régi par les articles L. 422-1 et suivants du Code des assurances, assure une indemnisation intégrale des préjudices subis, selon le principe de la réparation intégrale. Les victimes bénéficient d'une procédure simplifiée et d'une prise en charge rapide, sans avoir à attendre l'issue de la procédure pénale. Le délai de prescription pour saisir le FGTI est de dix ans à compter de la date de l'attentat.

La loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice a par ailleurs créé un juge de l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme au sein du tribunal judiciaire de Paris, afin de centraliser le contentieux de l'indemnisation.

À retenir

• Le terrorisme est défini en droit français par la combinaison d'une infraction de droit commun et d'un élément intentionnel spécifique (troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur), selon les articles 421-1 et suivants du Code pénal.
• La France a choisi un modèle de droit dérogatoire sans juridictions d'exception : procédures spéciales appliquées par des juridictions ordinaires spécialisées (PNAT, juges d'instruction spécialisés, cour d'assises sans jury).
• L'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 421-2-1 du Code pénal) est l'infraction pivot permettant une intervention judiciaire préventive.
• La définition européenne du terrorisme (décision-cadre de 2002, puis directive de 2017) repose sur la combinaison d'éléments objectifs (actes graves) et subjectifs (finalité d'intimidation ou de déstabilisation).
• Les victimes du terrorisme bénéficient d'un régime d'indemnisation spécifique via le FGTI, assimilé à celui des victimes de guerre.