La compétence communale en matière scolaire : création, gestion et obligations

Le fondement historique de la compétence scolaire communale

La commune constitue l'échelon fondamental de l'organisation scolaire en France depuis les grandes lois scolaires de la IIIe République. La loi du 28 mars 1882 sur l'enseignement primaire obligatoire et la loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l'enseignement primaire ont posé les bases d'un système dans lequel la commune assume la charge matérielle des écoles publiques. Ce principe a été constamment réaffirmé, notamment par la loi du 22 juillet 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, qui a consacré la logique de blocs de compétences en confiant explicitement aux communes la responsabilité des écoles préélémentaires et élémentaires.

L'article L. 212-4 du code de l'éducation dispose que la commune a la charge des écoles publiques, ce qui englobe la construction, l'équipement, le fonctionnement et l'entretien des locaux. L'article L. 2121-30 du CGCT précise que le conseil municipal décide de la création et de l'implantation des écoles et classes élémentaires et maternelles d'enseignement public, après avis du représentant de l'État dans le département. Cette compétence de décision appartient donc bien à l'organe délibérant de la commune, le préfet n'émettant qu'un avis simple.

La distinction entre création d'école et ouverture de classe

Il convient de distinguer soigneusement deux opérations juridiquement distinctes. La création d'une école relève de la compétence du conseil municipal, conformément à l'article L. 2121-30 du CGCT. Il s'agit d'une décision portant sur l'existence même d'un établissement scolaire sur le territoire communal, impliquant la mise à disposition de locaux adaptés.

L'ouverture ou la fermeture de classes au sein d'une école existante relève en revanche de la compétence de l'État, plus précisément du directeur académique des services de l'Éducation nationale (DASEN), en application de l'article L. 212-1 du code de l'éducation. Cette répartition a été source de nombreux contentieux, les maires contestant fréquemment les décisions de fermeture de classes. Le Conseil d'État a confirmé que la décision d'ouvrir ou de fermer une classe relève du pouvoir d'organisation du service public de l'enseignement confié à l'État (CE, 20 mars 1992, Commune de Béziers). Le juge administratif exerce un contrôle normal sur ces décisions, vérifiant notamment qu'elles ne sont pas entachées d'erreur manifeste d'appréciation au regard des effectifs prévisionnels.

Les obligations de la commune en matière de locaux scolaires

La commune est tenue de fournir des locaux conformes aux normes de sécurité, d'accessibilité et d'hygiène. L'article L. 212-4 du code de l'éducation impose à la commune la charge de la construction, de l'équipement et du fonctionnement matériel des écoles. Cette obligation est une dépense obligatoire inscrite à l'article L. 2321-2 du CGCT. En cas de carence de la commune, le préfet peut procéder à l'inscription d'office de la dépense au budget communal.

Le maire exerce par ailleurs la responsabilité de la sécurité des bâtiments scolaires au titre de ses pouvoirs de police générale (article L. 2212-2 du CGCT). La jurisprudence administrative a admis la responsabilité de la commune en cas de défaut d'entretien des locaux scolaires ayant causé un dommage (CE, 14 mars 1969, Commune de Luc-sur-Orbieu).

Le rôle du maire et les relations avec l'Éducation nationale

Le maire intervient dans le fonctionnement scolaire à plusieurs titres. Il est chargé de l'inscription des élèves dans les écoles de la commune. L'article L. 131-5 du code de l'éducation prévoit que le maire dresse la liste des enfants soumis à l'obligation scolaire résidant dans la commune. Le maire peut également autoriser l'utilisation des locaux scolaires en dehors des heures de classe, conformément à l'article L. 212-15 du code de l'éducation, pour des activités à caractère culturel, sportif, social ou socio-éducatif.

Les relations entre la commune et l'Éducation nationale s'articulent autour du principe selon lequel la commune assume les charges matérielles tandis que l'État conserve la maîtrise pédagogique. Le directeur d'école, nommé par l'Éducation nationale, assure la coordination au sein de l'établissement, mais il n'a pas autorité sur le personnel communal (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles, agents d'entretien). Cette dualité fonctionnelle peut engendrer des difficultés pratiques que la jurisprudence a progressivement clarifiées.

L'intercommunalité scolaire et les regroupements pédagogiques

Face à la contrainte démographique, de nombreuses communes rurales ont recours à des formes de coopération intercommunale en matière scolaire. Les regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI), qu'ils soient dispersés ou concentrés, permettent de mutualiser les effectifs entre plusieurs communes. Ces regroupements ne reposent pas sur un cadre juridique spécifique mais sur des conventions entre communes, éventuellement dans le cadre d'un syndicat intercommunal à vocation scolaire.

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales puis la loi NOTRe du 7 août 2015 ont encouragé le transfert de la compétence scolaire aux communautés de communes et d'agglomération, sans toutefois le rendre obligatoire. L'article L. 5214-16 du CGCT permet aux communautés de communes d'exercer cette compétence à titre optionnel. Le transfert emporte alors prise en charge par l'EPCI de l'ensemble des obligations liées à la construction, l'entretien et le fonctionnement des écoles.

La carte scolaire et la sectorisation

La commune dispose du pouvoir de définir les secteurs de recrutement des écoles publiques situées sur son territoire, conformément à l'article L. 212-7 du code de l'éducation. Lorsqu'une commune compte plusieurs écoles, le conseil municipal détermine le ressort de chacune d'elles. Les familles peuvent demander une dérogation à la sectorisation, mais le maire dispose d'un pouvoir d'appréciation pour accorder ou refuser cette demande. Le Conseil d'État a jugé que le refus de dérogation doit être motivé et ne peut reposer sur des critères discriminatoires (CE, 23 juin 2004, Commune de Sausheim).

L'obligation d'accueil et le service minimum

La loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire a créé une obligation nouvelle pour les communes. Lorsque le taux de grévistes parmi les enseignants dépasse 25 % des effectifs d'une école, la commune doit organiser un service d'accueil pour les enfants dont les enseignants sont en grève. L'État compense les dépenses engagées par les communes au titre de ce service. Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif (CC, décision n° 2008-569 DC du 7 août 2008), estimant qu'il ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit de grève.

À retenir

• La commune est responsable de la création, de la construction, de l'équipement et du fonctionnement matériel des écoles publiques (articles L. 212-4 du code de l'éducation et L. 2121-30 du CGCT).
• La création d'école relève du conseil municipal (après avis du préfet), tandis que l'ouverture et la fermeture de classes relèvent de la compétence de l'État (DASEN).
• Les dépenses scolaires constituent des dépenses obligatoires pour la commune, susceptibles d'inscription d'office par le préfet.
• La coopération intercommunale (RPI, transfert à un EPCI) offre des solutions de mutualisation, particulièrement en milieu rural.
• La loi du 20 août 2008 impose aux communes d'organiser un service d'accueil en cas de grève touchant plus de 25 % des enseignants d'une école.