La commune et l'intercommunalité dans l'action sociale : CCAS et CIAS
La commune intervient dans l'action sociale principalement par l'intermédiaire du CCAS, établissement public administratif obligatoire au-dessus de 1 500 habitants, qui assure l'instruction de l'aide sociale légale et l'octroi d'aides facultatives. L'intercommunalité peut se doter d'un CIAS lorsqu'elle exerce la compétence sociale, tandis que la coordination avec le département chef de file s'opère notamment par les conventions territoriales d'exercice concerté.
Le centre communal d'action sociale, instrument historique de la solidarité de proximité
Le centre communal d'action sociale (CCAS) est un établissement public administratif communal dont l'existence est prévue par les articles L. 123-4 et suivants du Code de l'action sociale et des familles (CASF). Héritier du bureau de bienfaisance créé sous la Révolution française et du bureau d'aide sociale issu de la loi du 2 août 1949, le CCAS a été institué sous sa forme actuelle par la loi du 6 janvier 1986.
Chaque commune de plus de 1 500 habitants est tenue de disposer d'un CCAS depuis la loi du 29 décembre 2015 de finances rectificative, ce seuil ayant été introduit pour alléger les obligations des plus petites communes. En dessous de ce seuil, le conseil municipal peut exercer directement les attributions du CCAS. Le CCAS est présidé de droit par le maire et administré par un conseil d'administration composé à parité d'élus municipaux et de personnes qualifiées dans le domaine de l'action sociale.
Les missions du CCAS
Le CCAS anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison avec les institutions publiques et privées. Il est notamment chargé de réaliser une analyse des besoins sociaux (ABS) de la population, obligation prévue par l'article R. 123-1 du CASF. Cette analyse constitue un outil de diagnostic territorial indispensable à la définition des politiques sociales locales.
Le CCAS instruit les demandes d'aide sociale légale (aide médicale, aide aux personnes âgées, aide aux personnes handicapées) et les transmet aux autorités compétentes, principalement le département. Il peut également créer et gérer des établissements et services sociaux et médico-sociaux conformément à l'article L. 123-5 du CASF : résidences autonomie, crèches, centres d'hébergement, services d'aide à domicile.
Au-delà de l'aide sociale légale, le CCAS dispose d'une compétence en matière d'aide sociale facultative, qui lui permet d'accorder des secours et des prestations remboursables ou non remboursables aux personnes en difficulté. Cette aide facultative constitue un filet de sécurité complémentaire, adapté aux réalités locales.
Le centre intercommunal d'action sociale
Le centre intercommunal d'action sociale (CIAS) constitue la déclinaison intercommunale du CCAS. Sa création est prévue par l'article L. 123-4-1 du CASF. Un CIAS peut être créé par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre lorsque celui-ci exerce la compétence d'action sociale d'intérêt communautaire.
Le transfert de la compétence sociale à l'intercommunalité peut être total ou partiel. En cas de transfert total, le CIAS se substitue aux CCAS des communes membres, qui sont alors dissous. En cas de transfert partiel, le CIAS et les CCAS coexistent, chacun dans son domaine de compétence, ce qui peut engendrer des difficultés de coordination.
La montée en puissance de l'intercommunalité sociale est un phénomène notable depuis la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (loi MAPTAM). Les métropoles exercent de plein droit la compétence en matière d'action sociale d'intérêt métropolitain, ce qui peut inclure la gestion d'un CIAS.
Articulation entre échelon communal, intercommunal et départemental
L'action sociale locale repose sur une articulation entre trois niveaux. Le département définit et met en oeuvre la politique d'action sociale et médico-sociale en tant que chef de file. La commune ou l'intercommunalité assure la proximité et l'accueil du public, notamment à travers les CCAS et CIAS. L'État conserve un rôle de garant des droits sociaux fondamentaux et intervient à travers les services déconcentrés (directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités).
Cette architecture multiniveaux nécessite des instruments de coordination. Les conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC), prévues par la loi NOTRe du 7 août 2015, permettent au chef de file d'organiser les modalités de l'action commune avec les autres collectivités concernées. En matière sociale, ces conventions peuvent préciser la répartition des rôles entre le département, les EPCI et les communes.
Le juge administratif veille au respect des compétences de chaque échelon. Ainsi, le Conseil d'État a rappelé que le transfert d'une compétence sociale à un EPCI doit être suffisamment défini pour respecter le principe de spécialité des établissements publics (CE, 22 mars 2019, Communauté de communes Convergence Garonne).
À retenir
- Le CCAS est un établissement public administratif communal obligatoire dans les communes de plus de 1 500 habitants.
- Le CCAS assure à la fois l'instruction de l'aide sociale légale et l'octroi de l'aide sociale facultative.
- Le CIAS est la déclinaison intercommunale du CCAS, créé lorsqu'un EPCI exerce la compétence d'action sociale d'intérêt communautaire.
- Les conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC) sont l'outil de coordination entre le département chef de file et les autres collectivités.
- Les métropoles exercent de plein droit une compétence d'action sociale d'intérêt métropolitain.
