La Commission européenne, négociatrice des accords internationaux de l'Union

Le fondement de la compétence externe de la Commission

Le traité de Rome (1957) a confié à la Commission européenne le pouvoir de négocier des accords commerciaux bilatéraux et multilatéraux au nom de la Communauté. Cette compétence constitue le prolongement externe de la politique commerciale commune, l'une des premières politiques pleinement communautarisées. La Commission agit toutefois sous le contrôle du Conseil, qui l'autorise à ouvrir les négociations et lui adresse des directives de négociation. Un comité spécial (dit « comité 133 », devenu « comité de politique commerciale ») assiste la Commission tout au long du processus.

Cette compétence externe a été considérablement élargie par la jurisprudence AETR de la Cour de justice (CJCE, 31 mars 1971, Commission c. Conseil, aff. 22/70). La Cour a consacré la théorie des compétences externes implicites : chaque fois que la Communauté adopte des règles communes dans un domaine relevant d'une politique interne, elle acquiert la compétence exclusive pour négocier avec des partenaires extérieurs les aspects internationaux de cette politique. Cette jurisprudence fondatrice a permis à la Commission de négocier des accords en matière agricole, de transports, d'aide au développement ou de quotas de pêche.

La procédure de conclusion des accords internationaux

Le traité de Maastricht a clarifié et codifié la procédure de négociation et de conclusion des accords internationaux dans l'article 300 TCE (devenu article 218 TFUE après le traité de Lisbonne). Cette procédure se déroule en plusieurs étapes. La Commission sollicite d'abord l'autorisation du Conseil pour ouvrir la négociation. Elle conduit ensuite les pourparlers en consultation avec un comité désigné par le Conseil et dans le cadre de directives arrêtées par celui-ci. Les accords sont finalement conclus par le Conseil. Le Parlement européen est consulté, sauf dans le cas des accords purement commerciaux. Les règles de vote au Conseil (majorité qualifiée ou unanimité) varient selon la base juridique pertinente du traité.

Les accords mixtes : une réalité complexe

Lorsque les accords internationaux couvrent des compétences partagées entre la Communauté et les États membres, ou des domaines relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), ils prennent la forme d'accords mixtes. Cette catégorie concerne un grand nombre d'accords importants : les conventions de Lomé (1975-2000) puis l'accord de Cotonou (2000) conclus avec les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), les accords européens d'association avec les pays d'Europe centrale et orientale, ou encore l'Espace économique européen (EEE) conclu avec les pays de l'Association européenne de libre-échange (AELE).

Les accords mixtes impliquent une procédure de ratification particulièrement lourde, puisqu'ils nécessitent à la fois l'avis conforme du Parlement européen et la ratification par chacun des États membres selon leurs procédures constitutionnelles respectives. La Cour de justice a précisé dans son avis 1/94 (15 novembre 1994) les frontières entre compétences exclusives de la Communauté et compétences partagées en matière d'accords commerciaux, notamment concernant les services et la propriété intellectuelle.

Les tensions entre Commission et États membres

Les relations entre la Commission et les États membres en matière de négociations internationales sont parfois conflictuelles. La Commission veille à faire reconnaître sa compétence exclusive lorsque celle-ci est établie par les traités ou la jurisprudence. Les États membres, de leur côté, reprochent parfois à la Commission de dépasser les mandats de négociation qui lui sont conférés par le Conseil.

L'épisode de l'accord de Blair House (novembre 1992), paraphé entre la Commission et les États-Unis sur les subventions agricoles dans le cadre des négociations du cycle d'Uruguay du GATT, illustre parfaitement ces tensions. La France avait vivement critiqué le commissaire chargé de l'agriculture, estimant que la Commission avait excédé son mandat. Lors de la phase finale des négociations ayant abouti à la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1994, les États membres ont exigé des rapports réguliers du commissaire Sir Leon Brittan sur l'évolution des discussions.

La représentation extérieure : une visibilité partagée

La représentation extérieure de l'Union européenne se caractérise par une certaine complexité institutionnelle. Selon les domaines, c'est la Commission ou la présidence du Conseil qui s'exprime au nom de la Communauté ou de l'Union. Le traité d'Amsterdam (1997) a ajouté un acteur supplémentaire en faisant du secrétaire général du Conseil le Haut représentant pour la PESC, fonction occupée pour la première fois par Javier Solana. Le traité de Lisbonne (2007) a ensuite fusionné ces fonctions dans le poste de Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, également vice-président de la Commission.

Des règles spécifiques régissent la représentation et la prise de parole au sein des organisations internationales (Nations unies, OMC, OCDE, FAO). Dans le cas de la FAO, la Communauté s'est vu reconnaître le statut de membre à part entière, ce qui constitue une situation exceptionnelle. Le représentant de la Commission y vote au nom de la Communauté lorsqu'une question relevant d'une compétence communautaire est à l'ordre du jour.

La Commission dispose d'un réseau de près de 120 délégations et représentations dans les pays tiers et auprès des organisations internationales, ce qui constitue un véritable service diplomatique embryonnaire, devenu le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) avec le traité de Lisbonne.

À retenir

• La jurisprudence AETR (1971) a consacré les compétences externes implicites de la Communauté, permettant à la Commission de négocier les volets internationaux des politiques internes.
• La Commission négocie sous mandat du Conseil, qui autorise l'ouverture des négociations et arrête les directives de négociation.
• Les accords mixtes couvrent des compétences partagées et nécessitent une double ratification (Parlement européen et États membres).
• L'accord de Blair House (1992) illustre les tensions entre la Commission et les États membres sur l'étendue du mandat de négociation.
• La représentation extérieure de l'Union a gagné en cohérence avec la création du Haut représentant (Amsterdam) puis du SEAE (Lisbonne).