Covid-19 et liberté d'aller et venir : l'état d'urgence sanitaire à l'épreuve des libertés

Le cadre juridique de la crise sanitaire

L'épidémie de Covid-19 a constitué un défi inédit pour le droit des libertés fondamentales en France. Le législateur a adopté la loi du 23 mars 2020 instaurant l'état d'urgence sanitaire, un régime juridique nouveau inscrit aux articles L. 3131-12 et suivants du code de la santé publique. Ce dispositif confère au Premier ministre et au ministre de la Santé des pouvoirs exceptionnels de restriction des libertés individuelles, incluant la possibilité de restreindre ou d'interdire la circulation des personnes, d'ordonner des mesures de confinement à domicile et de fermer provisoirement certains établissements.

L'état d'urgence sanitaire s'inscrit dans une tradition constitutionnelle française des régimes d'exception, aux côtés de l'état de siège (article 36 de la Constitution), de l'état d'urgence issu de la loi du 3 avril 1955 et des pouvoirs de crise du président de la République (article 16 de la Constitution). Chacun de ces régimes repose sur un équilibre entre la nécessité de faire face à des circonstances exceptionnelles et le maintien des garanties fondamentales des droits et libertés.

Le contrôle juridictionnel des mesures restrictives

Le juge administratif a joué un rôle central dans le contrôle des mesures prises au nom de la lutte contre l'épidémie. Par une ordonnance du 22 mars 2020, la formation collégiale de trois juges des référés du Conseil d'État a rejeté la requête du Syndicat des jeunes médecins qui demandait qu'il soit enjoint au Premier ministre de prendre des mesures assurant un confinement total de la population. Le Conseil d'État a estimé que les mesures déjà prises par le gouvernement, tout en étant susceptibles d'être renforcées, n'étaient pas manifestement insuffisantes au regard de la situation sanitaire.

Cette ordonnance s'inscrit dans le cadre du référé-liberté prévu à l'article L. 521-2 du code de justice administrative, qui permet au juge de prendre, dans un délai de quarante-huit heures, toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale lorsqu'une administration y porte une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés a dû procéder à une mise en balance délicate entre la protection de la santé publique et le respect des libertés individuelles.

Par la suite, plusieurs tribunaux administratifs ont suspendu, en tout ou en partie, des arrêtés préfectoraux imposant le port du masque obligatoire dans l'espace public. Ces suspensions ont été fondées sur le caractère disproportionné de l'obligation, notamment lorsqu'elle s'appliquait de manière générale et absolue sur l'ensemble du territoire d'un département, sans considération des zones à faible densité de population ou des lieux où le risque de contamination était négligeable. Le juge administratif a ainsi rappelé que même en période de crise sanitaire, toute mesure de police doit être proportionnée à la menace et adaptée aux circonstances locales de temps et de lieu.

La liberté d'aller et venir : une liberté fondamentale à forte protection

La liberté d'aller et venir constitue l'une des libertés fondamentales les plus anciennes et les mieux protégées. Elle découle de l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui place la « liberté » parmi les droits naturels et imprescriptibles de l'homme, et de l'article 4 du même texte. Le Conseil constitutionnel lui a reconnu valeur constitutionnelle en la rattachant aux articles 2 et 4 de la DDHC (décision n° 79-107 DC du 12 juillet 1979). L'article 66 de la Constitution de 1958 confie à l'autorité judiciaire le rôle de gardienne de la liberté individuelle, dont la liberté d'aller et venir constitue une composante essentielle.

En droit européen, l'article 2 du Protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l'homme garantit la liberté de circulation à toute personne se trouvant régulièrement sur le territoire d'un État. L'article 13 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques offre une protection comparable.

Les restrictions à la liberté d'aller et venir doivent répondre à des conditions strictes : elles doivent être prévues par la loi, poursuivre un but légitime (sécurité nationale, sûreté publique, ordre public, santé publique) et être nécessaires dans une société démocratique. Le confinement généralisé instauré en mars 2020 a constitué la restriction la plus massive de la liberté d'aller et venir jamais imposée en temps de paix en France.

L'héritage jurisprudentiel de la crise sanitaire

La crise du Covid-19 a produit une jurisprudence abondante qui a précisé les conditions dans lesquelles les libertés fondamentales peuvent être restreintes au nom de la protection de la santé publique. Le Conseil d'État a développé un contrôle en trois étapes : vérification de la nécessité des mesures au regard de la situation sanitaire, examen de leur proportionnalité au but poursuivi, et appréciation de leur adéquation aux circonstances locales.

Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire, a validé l'essentiel du dispositif tout en émettant des réserves d'interprétation encadrant les pouvoirs du gouvernement. Il a rappelé que la Constitution n'exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d'état d'urgence sanitaire, mais que les mesures prises dans ce cadre doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires et appropriées aux circonstances.

Cette jurisprudence a mis en lumière la capacité d'adaptation du contrôle juridictionnel face aux situations d'urgence, confirmant que le juge administratif et le juge constitutionnel demeurent des garants effectifs des libertés, y compris dans les circonstances les plus exceptionnelles.

À retenir

• L'état d'urgence sanitaire, instauré par la loi du 23 mars 2020, constitue un régime d'exception permettant de restreindre la liberté d'aller et venir, le droit de réunion et la liberté d'entreprendre.
• Le Conseil d'État, saisi en référé-liberté, a exercé un contrôle de proportionnalité sur les mesures gouvernementales, rejetant la demande de confinement total du Syndicat des jeunes médecins le 22 mars 2020.
• Plusieurs tribunaux administratifs ont suspendu des arrêtés préfectoraux imposant le port du masque de manière trop générale, rappelant l'exigence de proportionnalité des mesures de police.
• La liberté d'aller et venir a valeur constitutionnelle et est protégée par l'article 2 du Protocole n° 4 à la CEDH.
• Le contrôle juridictionnel en période de crise repose sur un triple test de nécessité, de proportionnalité et d'adéquation aux circonstances locales.