L'organisation juridictionnelle de la lutte antiterroriste et les droits des victimes

Le Parquet national antiterroriste

La loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (loi n°2019-222 du 23 mars 2019) a créé le Parquet national antiterroriste (PNAT), opérationnel depuis le 1er juillet 2019. Le procureur de la République antiterroriste est positionné près le tribunal judiciaire de Paris, à l'instar du procureur de la République financier créé en 2013. Son champ de compétence s'étend aux infractions terroristes, aux infractions relatives à la prolifération des armes de destruction massive, aux crimes contre l'humanité, aux crimes et délits de guerre, ainsi qu'aux crimes de torture et de disparitions forcées commises par des autorités étatiques.

Le PNAT exerce une compétence concurrente avec les parquets locaux. Ce mécanisme lui permet de s'appuyer sur un réseau de référents désignés dans les parquets des ressorts les plus exposés à l'extrémisme violent. La délégation judiciaire peut être utilisée pour associer les parquets locaux aux enquêtes, notamment en cas d'attentat de grande ampleur. La loi a également prévu la création d'une réserve opérationnelle de magistrats mobilisable en cas de crise.

Les pouvoirs dérogatoires d'enquête

Le droit français n'a pas instauré de juridictions d'exception mais un régime procédural dérogatoire au sein des juridictions de droit commun. Les officiers de police judiciaire (OPJ) agissant sous le contrôle du PNAT disposent de prérogatives étendues : surveillance sur l'ensemble du territoire national, recours à de fausses identités, anonymat, intervention sur les réseaux sociaux et infiltrations pour une durée déterminée, le tout avec l'autorisation du procureur.

En matière de perquisitions, le procureur du PNAT peut solliciter du juge des libertés et de la détention (JLD) l'autorisation de perquisitionner de nuit, alors que le droit commun limite les perquisitions domiciliaires à la tranche horaire 6h-21h.

La garde à vue obéit à un régime spécifique. En droit commun, la durée maximale est de 48 heures (24h + 24h). En matière de terrorisme, elle peut être portée à 96 heures (quatre jours), et même à 144 heures (six jours) sur décision du JLD lorsqu'il existe un risque sérieux d'imminence d'une action terroriste ou que les nécessités de la coopération internationale l'exigent impérativement (art. 706-88 CPP). L'assistance de l'avocat peut être reportée jusqu'à la 72e heure, bien que la loi du 14 avril 2011 ait renforcé la présence de l'avocat dès le début de la garde à vue pour les infractions de droit commun.

Les contrôles d'identité peuvent être systématiques, accompagnés de visites de véhicules, sur réquisition de tout procureur de la République (art. 78-2-2 CPP), en particulier pour prévenir et rechercher des infractions terroristes.

Le rôle central du juge des libertés et de la détention

En matière de terrorisme, le JLD est devenu un véritable "juge de l'enquête". Il autorise les prolongations de garde à vue au-delà de 96 heures, les perquisitions nocturnes et les visites de lieux sur saisine du préfet (art. L. 229-1 du Code de la sécurité intérieure). Le JLD contrôle également le régime dérogatoire de la détention provisoire : pour les délits terroristes punis d'au moins dix ans d'emprisonnement, la détention provisoire peut atteindre deux ans, voire trois ans en cas d'association de malfaiteurs terroriste. Pour les crimes terroristes, elle peut atteindre quatre ans, contre un an prolongeable de six mois en droit commun.

Le JLD du tribunal judiciaire de Paris peut aussi, sur saisine motivée du préfet et après avis du procureur, autoriser par ordonnance écrite et motivée la visite de tout lieu fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics, lorsque cette personne entretient des relations habituelles avec des personnes ou organisations liées au terrorisme.

Les juges d'instruction spécialisés

Les juges d'instruction compétents en matière de terrorisme sont regroupés au sein du Pôle antiterroriste du tribunal judiciaire de Paris. Tout procureur de la République peut requérir le dessaisissement du juge d'instruction local au profit de la juridiction d'instruction parisienne. Les juges d'instruction antiterroristes disposent de moyens d'investigation renforcés, notamment la sonorisation et la captation d'images dans des lieux ou véhicules (pour quatre mois renouvelables). Les écoutes téléphoniques sont autorisées sous l'autorité du juge d'instruction pour toute infraction punie d'au moins deux ans d'emprisonnement. La mise en œuvre de ces mesures intrusives de nuit dans un lieu d'habitation nécessite l'autorisation du JLD.

Le jugement et les peines

L'échelle des peines applicables aux infractions terroristes est relevée d'un degré par rapport au droit commun. Ce mécanisme dérogatoire à l'article 131-4 du Code pénal traduit la volonté du législateur de marquer la gravité particulière de ces infractions. Seul le délit de participation à un groupement formé en vue de la préparation d'un acte de terrorisme échappe à cette élévation, afin de préserver la compétence du tribunal correctionnel lorsque les mis en cause sont poursuivis conjointement.

Le premier président de la cour d'appel de Paris peut décider, pour des motifs de sécurité, que l'audience se tiendra dans un autre lieu du ressort que celui habituellement utilisé. En matière d'application des peines, seuls le juge de l'application des peines du tribunal judiciaire de Paris, le tribunal de l'application des peines de Paris et la chambre de l'application des peines de la cour d'appel de Paris sont compétents, quel que soit le lieu de détention en France.

Le contrôle du juge administratif

Le juge administratif exerce un contrôle entier sur les mesures prises au titre de l'état d'urgence ou de la loi SILT, vérifiant leur caractère nécessaire, adapté et proportionné. Le Conseil d'État a précisé les conditions des perquisitions administratives et déterminé le régime de responsabilité de l'État en la matière. Le référé-liberté (art. L. 521-2 CJA) a permis un contrôle rapide et approfondi des assignations à résidence : près d'un tiers d'entre elles ont été suspendues ou modifiées par cette voie.

La loi sur le renseignement du 24 juillet 2015 a confié au Conseil d'État le contrôle juridictionnel des activités de renseignement et des fichiers intéressant la sûreté de l'État. Une formation spécialisée a été instituée au sein de la section du contentieux, suivant une procédure garantissant la pleine information du juge tout en respectant le secret de la défense nationale. Cette formation a rendu ses premières décisions le 19 octobre 2016.

Concernant la responsabilité de l'État pour carence des services de renseignement, le Conseil d'État a jugé que seule une faute lourde pouvait engager cette responsabilité et qu'elle n'était pas caractérisée dans l'affaire Mohamed Merah (CE, 18 juillet 2018, n°411156). Le tribunal administratif de Paris a adopté le même raisonnement au sujet des attentats du 13 novembre 2015 (TA Paris, 18 juillet 2018, n°1621238/3-1).

L'indemnisation des victimes du terrorisme

Le système français d'indemnisation des victimes du terrorisme est l'un des plus protecteurs au monde. La loi du 9 septembre 1986 a instauré le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme, devenu depuis le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI). Ce fonds assure la réparation intégrale des dommages corporels résultant d'attentats terroristes et est financé par un prélèvement sur les contrats d'assurance de biens.

Les victimes de terrorisme bénéficient du régime d'indemnisation des victimes de guerre, ce qui constitue une reconnaissance symbolique forte de la part de la Nation. Les enfants des victimes décédées peuvent être adoptés par la Nation en qualité de pupilles de la Nation, bénéficiant d'une protection matérielle et morale exercée par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), avec une possible prise en charge de leur entretien et de leur éducation. Cette qualité est accordée quelle que soit la nationalité pour les attentats commis en France.

La loi de programmation 2018-2022 a créé le juge de l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme (JIVAT), rattaché au tribunal judiciaire de Paris, compétent exclusivement pour l'ensemble des litiges relatifs à la réparation des préjudices des victimes.

Le fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) est tenu par le service du Casier judiciaire national sous l'autorité du ministre de la Justice. Il recense les condamnations, même non définitives, les déclarations d'irresponsabilité pénale et, sur décision du juge d'instruction, les mises en examen. Y ont accès les magistrats, les OPJ, les services de renseignement, les greffes pénitentiaires et les préfets (qui peuvent communiquer certaines informations aux maires).

À retenir

• Le PNAT, créé en 2019, exerce une compétence concurrente avec les parquets locaux pour les infractions terroristes, les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre.
• La garde à vue en matière de terrorisme peut durer jusqu'à 144 heures (six jours) sur autorisation du JLD, avec un report possible de l'accès à l'avocat jusqu'à la 72e heure.
• Le juge administratif exerce un contrôle entier (nécessité, adaptation, proportionnalité) sur les mesures administratives antiterroristes, y compris via le référé-liberté.
• Les victimes de terrorisme bénéficient du régime d'indemnisation des victimes de guerre et leurs enfants peuvent devenir pupilles de la Nation.
• La responsabilité de l'État pour carence des services de renseignement n'est engagée qu'en cas de faute lourde (CE, 18 juillet 2018, n°411156).