L'ordre public et les composantes du pouvoir de police administrative

La notion d'ordre public

L'ordre public constitue la finalité exclusive de la police administrative. Cette notion, qui justifie les restrictions apportées aux libertés publiques, a été construite par la jurisprudence et les textes autour de composantes traditionnelles auxquelles se sont ajoutées des extensions contemporaines.

Les trois composantes classiques de l'ordre public ont été identifiées dès la grande loi municipale du 5 avril 1884, dont la substance est aujourd'hui reprise à l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il s'agit de la sécurité publique (prévention des accidents, des sinistres et des catastrophes), de la tranquillité publique (lutte contre les bruits et les rassemblements troublant le repos des habitants) et de la salubrité publique (hygiène des lieux publics, salubrité des denrées alimentaires, prévention des épidémies).

À ces trois composantes traditionnelles, le Conseil d'État a ajouté la moralité publique, en jugeant qu'un maire pouvait légalement interdire la projection d'un film susceptible de provoquer des troubles en raison de son caractère immoral, eu égard aux circonstances locales (CE, Sect., 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia). Plus récemment, le Conseil d'État a consacré le respect de la dignité de la personne humaine comme composante de l'ordre public dans la célèbre affaire du lancer de nain (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). Cette dernière composante revêt un caractère objectif : elle peut être invoquée par l'autorité de police indépendamment de la volonté de la personne concernée.

Les autorités titulaires du pouvoir de police administrative générale

Le pouvoir de police administrative générale est réparti entre plusieurs autorités en fonction de l'échelon territorial.

Au niveau national, le Premier ministre détient le pouvoir de police administrative générale en vertu de ses pouvoirs propres, comme l'a reconnu le Conseil d'État (CE, 8 août 1919, Labonne). Ce pouvoir s'exerce par voie de décrets réglementaires applicables sur l'ensemble du territoire. Le président de la République peut également exercer des pouvoirs de police en période de circonstances exceptionnelles, sur le fondement de l'article 16 de la Constitution.

Au niveau communal, le maire est l'autorité de police administrative générale dans sa commune, en application des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT. Il exerce cette compétence sous le contrôle administratif du préfet.

Au niveau départemental, le préfet est l'autorité de police administrative générale, compétent pour les mesures dont le champ d'application excède le territoire d'une seule commune ou qui nécessitent une coordination intercommunale.

La police administrative spéciale

À côté de la police administrative générale, il existe de nombreuses polices administratives spéciales, confiées par des textes particuliers à des autorités déterminées pour réglementer des activités ou des secteurs spécifiques. On peut citer la police des installations classées pour la protection de l'environnement (préfet), la police de l'urbanisme (maire), la police des étrangers (préfet et ministre de l'Intérieur), la police du cinéma (ministre de la Culture) ou encore la police des communications électroniques (ARCEP).

Le concours entre police générale et police spéciale obéit à un principe essentiel : l'autorité de police générale peut toujours aggraver une mesure de police spéciale en raison de circonstances locales, mais elle ne peut jamais l'assouplir (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains).

Les modalités d'exercice de la police administrative

La police administrative se manifeste par trois types de mesures. Les actes réglementaires fixent des règles générales et impersonnelles (arrêtés municipaux réglementant la circulation, arrêtés préfectoraux de couvre-feu). Les mesures individuelles visent une personne déterminée (délivrance ou refus d'un titre de séjour, fermeture administrative d'un établissement). Les actes matériels sont des opérations concrètes d'exécution (dispersion d'un attroupement, démolition d'un immeuble menaçant ruine, pose de barrières de sécurité).

Le Conseil d'État exerce un contrôle de proportionnalité sur les mesures de police administrative, en vérifiant que la restriction apportée aux libertés est adaptée, nécessaire et proportionnée au but de protection de l'ordre public poursuivi (CE, 19 mai 1933, Benjamin). Ce contrôle, dit de la triple adéquation, est particulièrement exigeant lorsque la mesure porte atteinte à une liberté fondamentale.

À retenir

• L'ordre public comprend trois composantes classiques (sécurité, tranquillité, salubrité) et deux composantes jurisprudentielles (moralité publique et dignité de la personne humaine).
• Le pouvoir de police administrative générale appartient au Premier ministre (niveau national), au préfet (niveau départemental) et au maire (niveau communal).
• L'autorité de police générale peut aggraver une mesure de police spéciale mais jamais l'assouplir (CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains).
• Le juge administratif exerce un contrôle de proportionnalité sur les mesures de police (CE, 1933, Benjamin).
• La dignité de la personne humaine est une composante objective de l'ordre public, invocable indépendamment du consentement de l'intéressé (CE, Ass., 1995, Commune de Morsang-sur-Orge).