L'indépendance du Conseil d'État et la gestion de la justice administrative

L'indépendance du Conseil d'État, condition essentielle de la légitimité de la justice administrative, a été progressivement conquise et consolidée tant par la jurisprudence que par la loi. Le Conseil d'État assume en outre la responsabilité de l'administration de l'ensemble des juridictions administratives.

La consécration constitutionnelle de l'indépendance

Le Conseil constitutionnel a érigé l'indépendance de la juridiction administrative en principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR) dans sa décision du 22 juillet 1980 (n°80-119 DC, cons. 6). Il en a déduit qu'il n'appartient "ni au législateur ni au gouvernement de censurer les décisions des juridictions, d'adresser à celles-ci des injonctions et de se substituer à elles dans le jugement des litiges relevant de leur compétence". Cette consécration a donné une assise constitutionnelle à une indépendance que le Conseil d'État avait patiemment construite à travers sa propre jurisprudence.

L'affirmation face au pouvoir exécutif : la crise de 1962

L'automne 1962 illustre la tension que peut susciter l'exercice de cette indépendance. Le 1er octobre 1962, l'assemblée générale du Conseil d'État, saisie du projet de loi organisant un référendum sur l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, a émis un avis défavorable. Le Conseil a estimé que la procédure de l'article 89 de la Constitution, seule voie prévue pour la révision constitutionnelle, excluait le recours à un référendum de l'article 11 pour modifier le mode d'élection présidentielle.

Quelques jours plus tard, le 12 octobre 1962, l'assemblée du contentieux a prononcé l'annulation d'une ordonnance du Président de la République instituant une Cour militaire de justice (CE, Ass., 19 octobre 1962, Canal, Robin et Godot). Le Conseil d'État a jugé que cette juridiction d'exception portait des atteintes graves aux principes généraux du droit pénal. Cette double confrontation avec le pouvoir exécutif en l'espace de quelques semaines démontre la capacité du Conseil d'État à résister aux pressions politiques.

Le cadre législatif de l'indépendance

L'indépendance est désormais inscrite dans des textes législatifs explicites. Le Code de justice administrative (CJA), entré en vigueur le 1er janvier 2001, s'est substitué au Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ainsi qu'à la plupart des textes régissant le Conseil d'État. La loi n°2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a complété ce dispositif en prévoyant, à ses articles 12 et 13, que les membres du Conseil d'État et les magistrats des juridictions administratives "exercent leurs fonctions en toute indépendance, dignité, impartialité, intégrité et probité et se comportent de façon à prévenir tout doute légitime à cet égard".

Le recrutement et les enjeux de la réforme de la haute fonction publique

La réforme de la haute fonction publique engagée à partir de 2021, marquée par la suppression de l'ENA et la création en janvier 2022 de l'Institut national du service public (INSP), a soulevé des interrogations sur le maintien de l'indépendance du Conseil d'État. Le recrutement au tour extérieur du gouvernement a été supprimé pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, et fortement réduit pour le Conseil d'État. Le parcours d'intégration au corps des membres du Conseil d'État est désormais particulièrement exigeant : deux années comme administrateur de l'État, puis trois années sur l'emploi d'auditeur, avant d'intégrer le corps.

L'organisation et la composition du Conseil d'État

Le Conseil d'État est présidé par son vice-président, traditionnellement qualifié de "premier fonctionnaire de France". Le Premier ministre en est le président de droit, mais cette présidence est purement honorifique. Le corps compte environ 230 membres répartis en plusieurs grades : le vice-président, les présidents de section, les conseillers d'État en service ordinaire et en service extraordinaire, les maîtres des requêtes (et maîtres des requêtes en service extraordinaire), et les auditeurs de première et deuxième classe.

L'institution s'appuie sur un secrétariat général, dix sections (dont cinq sections administratives, la section du contentieux, la section du rapport et des études), ainsi qu'une mission permanente d'inspection des juridictions administratives.

La gestion de la justice administrative

Le Conseil d'État administre l'ensemble de la justice administrative sous la responsabilité de son vice-président. Le secrétaire général, assisté de deux secrétaires généraux adjoints, assure cette gestion. Le premier adjoint est plus spécialement chargé des 42 tribunaux administratifs, des 9 cours administratives d'appel et de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Le second adjoint est davantage tourné vers la gestion interne du Conseil d'État.

La mission permanente d'inspection des juridictions administratives, placée auprès du vice-président, contrôle l'organisation et le fonctionnement des juridictions. La section du rapport et des études prépare le rapport d'activité annuel, veille à l'exécution des décisions juridictionnelles, assure la coordination des relations avec les juridictions étrangères et conduit une veille sur les questions de droit européen. Elle peut être saisie par des citoyens, des associations ou des entreprises pour vérifier que les injonctions prononcées par le Conseil d'État sont correctement exécutées par les administrations.

À retenir

• L'indépendance de la juridiction administrative est un principe fondamental reconnu par les lois de la République depuis la décision du Conseil constitutionnel du 22 juillet 1980.
• L'épisode de 1962 (avis défavorable sur le référendum et arrêt Canal) illustre la capacité du Conseil d'État à s'affirmer face au pouvoir exécutif.
• La loi du 20 avril 2016 a consacré les obligations d'indépendance, d'impartialité, d'intégrité et de probité des membres du Conseil d'État.
• Le Conseil d'État administre 42 tribunaux administratifs, 9 cours administratives d'appel et la Cour nationale du droit d'asile.
• La réforme de la haute fonction publique (suppression de l'ENA, création de l'INSP en 2022) a modifié les voies d'accès au corps tout en allongeant le parcours de recrutement.