L'extradition en droit français : fondements, conditions et prohibitions

Définition et fondement juridique de l'extradition

L'extradition constitue un mécanisme de coopération pénale internationale par lequel un État (l'État requis) remet à un autre État (l'État requérant) une personne se trouvant sur son territoire, afin qu'elle y soit poursuivie ou qu'elle y exécute une peine. En droit français, cette procédure est régie par les articles 696 à 696-47 du Code de procédure pénale, issus principalement de la loi du 10 mars 1927 relative à l'extradition des étrangers, profondément réformée par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

Le cadre conventionnel joue un rôle déterminant. La Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957, adoptée sous l'égide du Conseil de l'Europe, constitue le socle multilatéral principal. Elle a été complétée par plusieurs protocoles additionnels, dont la ratification a été autorisée par la loi n° 2020-1237 du 9 octobre 2020 pour les deuxième, troisième et quatrième protocoles. En l'absence de convention internationale, ce sont les dispositions du Code de procédure pénale qui s'appliquent intégralement. Lorsqu'une convention existe, le Code de procédure pénale vient compléter les points non réglés par celle-ci.

Les cas de prohibition absolue de l'extradition

Le législateur français a posé plusieurs interdictions qui s'opposent de manière absolue à toute remise d'une personne réclamée par un État étranger.

La première prohibition concerne la nationalité française de la personne réclamée. La France refuse traditionnellement d'extrader ses propres nationaux, principe ancien du droit extraditionnel que l'on retrouve dans de nombreux systèmes juridiques continentaux, à la différence des pays de common law qui n'y sont pas attachés. La nationalité s'apprécie au moment de la commission de l'infraction pour laquelle l'extradition est sollicitée, et non au jour de la demande. Cette règle connaît toutefois une exception notable introduite par la Convention du 27 septembre 1996 relative à l'extradition entre les États membres de l'Union européenne, qui fait de l'extradition des nationaux le principe et du refus, l'exception. La France a néanmoins assorti sa participation d'une déclaration restrictive : elle refuse l'extradition de ses nationaux pour l'exécution d'une peine privative de liberté prononcée à l'étranger, et ne consent à leur extradition aux fins de poursuites qu'à la condition que toute peine éventuellement prononcée soit exécutée sur le sol français.

La deuxième prohibition porte sur le caractère politique de l'infraction ou de la demande. Cette protection traditionnelle du droit d'asile politique interdit l'extradition lorsque le crime ou le délit revêt un caractère politique, ou lorsqu'il ressort des circonstances que la demande est motivée par des considérations politiques. La qualification de l'infraction politique relève de l'appréciation souveraine des autorités françaises. Cette notion a toutefois été considérablement réduite dans le cadre européen, notamment par la Convention européenne pour la répression du terrorisme du 27 janvier 1977, qui exclut du champ des infractions politiques un certain nombre d'actes terroristes graves.

L'extradition est également prohibée lorsque l'infraction revêt un caractère militaire, lorsque les faits sont punis dans l'État requérant de peines ou mesures de sûreté contraires à l'ordre public français (ce qui vise notamment la peine de mort, depuis son abolition en 1981), ou encore lorsque l'État requérant n'offre pas les garanties fondamentales de procédure et de protection des droits de la défense.

Enfin, l'extradition est interdite lorsque les faits ont été commis sur le territoire français, lorsqu'ils ont été jugés définitivement en France (application du principe ne bis in idem), ou lorsque l'action publique ou la peine est prescrite selon le droit français.

La doctrine Mitterrand et ses limites

À partir de 1985, le Président François Mitterrand a adopté une position de principe consistant à ne pas extrader vers l'Italie les anciens activistes d'extrême gauche des années de plomb ayant renoncé à la violence et s'étant établis en France. Cette politique, connue sous le nom de doctrine Mitterrand, n'a jamais eu de fondement juridique formel. Elle relevait d'un engagement politique présidentiel et non d'un acte normatif. Le Conseil d'État a confirmé en 2005 que cette doctrine était dépourvue de toute valeur juridique contraignante et ne pouvait faire obstacle à l'exécution d'une demande d'extradition régulièrement formulée. Plusieurs des personnes qui avaient bénéficié de cette protection ont été ultérieurement extradées ou remises à l'Italie.

La double incrimination et le seuil de gravité

L'extradition ne peut être accordée que si les faits reprochés constituent une infraction tant dans l'État requérant que dans l'État requis. Ce principe de la double incrimination est une condition fondamentale du droit extraditionnel. Le Conseil d'État a précisé l'étendue de ce contrôle dans un arrêt du 18 juin 2018 (n° 415046) : les autorités françaises doivent vérifier que les faits sont incriminés par les deux législations et que la condition relative aux peines encourues est satisfaite, dans le respect des principes de non-rétroactivité de la loi pénale et d'application immédiate de la loi pénale plus douce. En revanche, il n'est pas exigé que la qualification pénale soit identique dans les deux systèmes juridiques (CE ass., 7 juillet 1978, n° 10079, Croissant ; CE, 24 mai 1985, n° 65207, Mac Caffery ; CE, 8 décembre 2000, n° 215357, Russo).

Quant au seuil de gravité, les faits doivent être punis d'une peine criminelle ou correctionnelle. En cas de poursuites, la peine encourue doit être d'au moins deux ans d'emprisonnement. En cas de condamnation déjà prononcée, le quantum restant à purger doit être d'au moins deux mois. L'infraction peut résider dans un fait principal, une tentative ou un acte de complicité.

Le principe de spécialité

Le principe de spécialité constitue une garantie essentielle pour la personne extradée. Il interdit à l'État requérant de poursuivre ou de condamner la personne remise pour des faits autres que ceux ayant motivé l'extradition et antérieurs à la remise. Ce principe protège la personne contre un détournement de la procédure d'extradition. Il peut toutefois être levé dans plusieurs hypothèses : lorsque la personne y renonce expressément, en application notamment de l'article 66 de la Convention d'application de l'Accord de Schengen du 19 juin 1990, ou lorsque le gouvernement français consent à une extension de l'extradition à d'autres infractions. La demande d'extension est alors soumise à la chambre de l'instruction qui avait examiné la demande initiale.

Dans le cadre de la Convention du 27 septembre 1996, la personne extradée vers la France peut même renoncer au bénéfice de la spécialité après sa remise, ce qui permet alors d'étendre les poursuites à des infractions antérieures non visées par la demande initiale.

La concurrence de demandes d'extradition

Lorsque plusieurs États sollicitent simultanément l'extradition d'une même personne, le droit français établit des critères de priorité. L'extradition est accordée de préférence à l'État contre les intérêts duquel l'infraction était dirigée, ou à celui sur le territoire duquel elle a été commise. Si les demandes concurrentes portent sur des infractions différentes, les autorités françaises tiennent compte de l'ensemble des circonstances : gravité relative des infractions, lieu de commission, dates respectives des demandes et engagements éventuels de ré-extradition.

À retenir

• L'extradition est régie par les articles 696 et suivants du Code de procédure pénale et par les conventions internationales, principalement la Convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957.
• La France prohibe l'extradition de ses nationaux (sauf dans le cadre de la Convention UE de 1996), l'extradition pour infraction politique, pour infraction militaire, et lorsque les garanties procédurales font défaut dans l'État requérant.
• Le principe de double incrimination exige que les faits soient punissables dans les deux États, avec un seuil minimal de deux ans d'emprisonnement encouru (poursuites) ou deux mois (condamnation).
• Le principe de spécialité interdit de poursuivre la personne extradée pour des faits autres que ceux ayant fondé l'extradition, sauf renonciation ou consentement du gouvernement français.
• La doctrine Mitterrand, engagement politique de non-extradition des anciens activistes italiens, a été déclarée dépourvue de valeur juridique par le Conseil d'État en 2005.