L'expulsion locative et le concours de la force publique

L'exécution forcée des décisions de justice ordonnant l'expulsion de locataires ou d'occupants sans titre constitue un point de rencontre entre le droit au logement, le droit de propriété et les prérogatives de puissance publique. L'État, tenu de prêter son concours à l'exécution des décisions juridictionnelles, engage sa responsabilité en cas de refus injustifié.

L'obligation de concours de l'État

L'article L. 153-1 du Code des procédures civiles d'exécution, issu de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991, pose un principe fondamental : l'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de ce concours ouvre droit à réparation. Ce principe trouve son fondement constitutionnel dans le droit à l'exécution des décisions de justice, que le Conseil constitutionnel a rattaché à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (CC, décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998).

Concrètement, la procédure d'expulsion suppose que le créancier (le bailleur) adresse une demande de réquisition de la force publique à la Direction départementale de la cohésion sociale (DDCS). Celle-ci dispose d'un délai de deux mois pour instruire la demande et accorder ou refuser le concours. L'instruction comprend une enquête de police (réalisée par la gendarmerie ou la police), évaluant les risques de trouble à l'ordre public que l'expulsion pourrait engendrer, ainsi qu'une réactualisation de l'enquête sociale. L'octroi du concours de la force publique est subordonné à la confirmation d'un accueil sur le dispositif d'hébergement d'urgence.

La responsabilité de l'État en cas de refus

Le refus de prêter le concours de la force publique engage la responsabilité sans faute de l'État, selon une jurisprudence constante des juridictions administratives. Cette responsabilité est fondée sur le principe d'égalité devant les charges publiques : en refusant d'exécuter une décision de justice pour des motifs d'ordre public, l'État impose au propriétaire une charge anormale et spéciale. Le refus n'est licite que s'il est justifié par un motif valablement tiré des nécessités de l'ordre public (CE, 20 mars 1985, n° 46731, Compagnie immobilière de la Région Parisienne). Cette solution s'inscrit dans la lignée de la jurisprudence historique du Conseil d'État (CE, 30 novembre 1923, Couitéas), qui a fondé la responsabilité de l'État du fait du refus de concours de la force publique sur la rupture d'égalité devant les charges publiques.

Le propriétaire confronté à un refus dispose de deux voies de référé devant le juge administratif. Le référé-liberté (article L. 521-2 du CJA) permet, en cas d'urgence et d'atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, d'obtenir une injonction d'expulsion. Le Conseil d'État admet que le refus de concours peut constituer une telle atteinte. La condition d'urgence est appréciée au moyen d'un faisceau d'indices incluant la durée de la carence administrative, les démarches entreprises par le propriétaire, la nécessité d'obtenir rapidement la mesure et l'absence de motif d'ordre public justifiant le refus. La possibilité d'une indemnisation ultérieure ne prive pas la situation de son caractère d'urgence.

Le référé-suspension offre des pouvoirs plus limités : le juge peut seulement ordonner au préfet de réexaminer la demande de concours.

L'indemnisation du propriétaire

Lorsque le refus de concours est confirmé ou que l'expulsion tarde malgré la décision favorable, la responsabilité de l'État se poursuit (CE, 27 janvier 2010, n° 320642). L'indemnisation couvre les préjudices directs et certains : perte de loyers, coûts de procédure, intérêts, réparations locatives, taxes récupérables sur le locataire (notamment la taxe sur les ordures ménagères). Dans certains cas, la perte de valeur vénale du bien peut être indemnisée. Le silence de l'administration pendant le délai de deux mois fait naître une décision implicite de rejet, ouvrant un nouveau délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif d'une demande indemnitaire.

La trêve hivernale et ses exceptions

La trêve hivernale, qui suspend l'exécution des mesures d'expulsion pendant la période froide, a connu des aménagements significatifs lors de la crise sanitaire liée au Covid-19. La loi du 11 mai 2020 a prorogé l'état d'urgence sanitaire et reporté la fin de la trêve hivernale au 10 juillet 2020. En 2021, la trêve a été prolongée de deux mois (ordonnance n° 2021-141 du 10 février 2021), prenant fin le 1er juin au lieu du 1er avril.

Certaines catégories de personnes sont toutefois exclues du bénéfice de la trêve hivernale : les personnes bénéficiant d'un relogement adapté à leurs besoins familiaux ; les squatteurs occupant un domicile (résidence principale ou secondaire) ; les squatteurs occupant un garage ou un terrain (le juge pouvant dans ce cas écarter ou réduire la trêve) ; l'époux dont l'expulsion du domicile conjugal a été ordonnée dans le cadre d'une procédure de divorce ; et l'époux, partenaire de Pacs ou concubin violent dont l'expulsion a été ordonnée dans le cadre d'une ordonnance de protection.

À retenir

• L'État est tenu de prêter son concours à l'exécution des décisions de justice (art. L. 153-1 CPCE) ; son refus engage sa responsabilité sans faute fondée sur la rupture d'égalité devant les charges publiques (CE, 1923, Couitéas).
• Le refus n'est légitime que s'il est fondé sur un motif d'ordre public ; la DDCS dispose de deux mois pour instruire la demande.
• Le référé-liberté permet d'obtenir une injonction d'expulsion ; le référé-suspension ne permet que le réexamen de la demande.
• L'indemnisation couvre les préjudices directs et certains (perte de loyers, frais de procédure, valeur vénale dans certains cas).
• La trêve hivernale connaît des exceptions, notamment pour les squatteurs et les situations de violences conjugales.