L'état d'urgence sanitaire : un régime d'exception adapté aux crises de santé publique

Genèse et cadre juridique de l'état d'urgence sanitaire

L'état d'urgence sanitaire est un régime d'exception récent, créé par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 pour faire face à l'épidémie de Covid-19. Codifié aux articles L. 3131-12 et suivants du code de la santé publique, il comble un vide juridique : les régimes d'exception préexistants (état d'urgence de 1955, état de siège, article 16) n'étaient pas adaptés à une crise sanitaire d'ampleur nationale nécessitant des restrictions massives de libertés sur une longue durée.

Ce régime s'inspire partiellement de l'état d'urgence classique dans sa structure (déclaration en conseil des ministres, durée initiale limitée, prolongation législative), mais s'en distingue par son champ d'application exclusivement sanitaire et par le rôle central confié au Premier ministre et au ministre de la Santé, plutôt qu'au ministre de l'Intérieur et aux préfets.

Les conditions de déclenchement et la procédure

L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré par décret en conseil des ministres, sur le rapport du ministre chargé de la Santé, en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril la santé de la population, notamment une épidémie. La durée initiale est limitée à un mois (contre douze jours pour l'état d'urgence classique). Au-delà, la prolongation requiert une loi qui en fixe la durée. Un décret en conseil des ministres peut y mettre fin de manière anticipée.

Le décret précise les circonscriptions territoriales concernées et les données sanitaires sur lesquelles il s'appuie doivent être rendues publiques, ce qui constitue une garantie de transparence absente de l'état d'urgence de 1955.

La déclaration entraîne la réunion sans délai d'un comité de scientifiques, dont le président est nommé par décret du président de la République. Ce comité rend des avis publics sur les mesures prises et est dissous à la fin de l'état d'urgence sanitaire. Ce mécanisme institutionnel d'expertise scientifique constitue une originalité par rapport aux autres régimes d'exception.

Les pouvoirs exceptionnels du Premier ministre et du ministre de la Santé

Pendant l'état d'urgence sanitaire, le Premier ministre peut prendre par décret des mesures restreignant la liberté d'aller et venir (y compris l'interdiction de déplacement hors du domicile, c'est-à-dire le confinement), la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion. Il peut également ordonner la réquisition de tous biens et services nécessaires pour mettre fin à la catastrophe sanitaire, ainsi que des mesures temporaires de contrôle des prix.

Ces mesures doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et adaptées aux circonstances de temps et de lieu. Le Conseil d'État, en référé, a exercé un contrôle actif sur cette proportionnalité, par exemple en jugeant que l'interdiction générale et absolue de manifester n'était pas justifiée (CE, ord., 13 juin 2020, n° 440846) ou en imposant une réévaluation des conditions de mise en oeuvre du confinement.

Le ministre de la Santé dispose du pouvoir de prescrire par arrêté motivé toutes les autres mesures s'inscrivant dans le cadre défini par le Premier ministre. Cette répartition entre Premier ministre et ministre de la Santé traduit la logique sanitaire du régime.

Le régime des sanctions pénales

Le non-respect des réquisitions est puni de six mois d'emprisonnement et 10 000 euros d'amende. La violation des interdictions de déplacement constitue une contravention de quatrième classe, portée à la cinquième classe en cas de récidive dans les quinze jours. Trois violations dans un délai de trente jours sont punies de six mois d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende, avec possibilité de peine complémentaire de travail d'intérêt général et de suspension du permis de conduire lorsque l'infraction a été commise avec un véhicule.

Ce dispositif pénal gradué, allant de la simple contravention à la peine correctionnelle, visait à assurer l'effectivité des mesures de confinement tout en respectant le principe de proportionnalité des peines.

L'application de l'état d'urgence sanitaire lors de la crise du Covid-19

L'état d'urgence sanitaire a été déclaré une première fois le 23 mars 2020 pour deux mois, puis prolongé jusqu'au 10 juillet 2020. La loi du 9 juillet 2020 a organisé un régime transitoire de sortie progressive. Un second état d'urgence sanitaire a été déclaré par décret à compter du 17 octobre 2020, prolongé par la loi du 14 novembre 2020 jusqu'au 16 février 2021, puis par la loi du 15 février 2021 jusqu'au 1er juin 2021.

L'ampleur normative de cette période est remarquable : après la loi du 23 mars 2020, ce sont 25 ordonnances, 70 décrets et autant d'arrêtés ministériels qui ont été adoptés en quelques semaines, touchant des domaines aussi variés que la santé publique, le droit du travail, le droit des entreprises, le fonctionnement des juridictions et la procédure pénale. La loi du 14 novembre 2020 a également habilité le gouvernement à légiférer par ordonnances dans le cadre de l'article 38 de la Constitution.

Cette production normative considérable a suscité d'importantes interrogations doctrinales sur la qualité de la norme en période de crise, sur la place du Parlement face au pouvoir exécutif, et sur l'articulation entre urgence sanitaire et protection des libertés fondamentales.

Les mesures de surveillance et de sécurité complémentaires

La législation liée à l'état d'urgence sanitaire a également autorisé la fouille de bagages et véhicules sans instruction préalable du procureur de la République. La Direction de l'administration pénitentiaire a été habilitée à mettre en oeuvre des traitements de données personnelles relatifs à la vidéosurveillance de cellules de détention, dans le but de contrôler les détenus placés à l'isolement dont l'évasion ou le suicide pourraient avoir un impact significatif sur l'ordre public compte tenu des circonstances de leur incarcération.

Ces mesures illustrent la tendance à l'élargissement progressif du champ des régimes d'exception au-delà de leur objet initial, un phénomène régulièrement critiqué par la doctrine et les défenseurs des libertés publiques.

À retenir

• L'état d'urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020, est déclaré en conseil des ministres pour un mois maximum, prolongeable par la loi, en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril la santé de la population.
• Il confère au Premier ministre le pouvoir de restreindre par décret la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion, et d'ordonner des réquisitions.
• Un comité de scientifiques est réuni dès la déclaration de l'état d'urgence sanitaire ; ses avis sont rendus publics.
• Le régime pénal est gradué : de la contravention de quatrième classe pour violation des interdictions de déplacement à six mois d'emprisonnement pour non-respect des réquisitions.
• Le contrôle juridictionnel du Conseil d'État en référé constitue la principale garantie de proportionnalité des mesures prises.