Les pouvoirs du maire face aux troubles mentaux : hospitalisation d'office et police administrative

Le fondement des pouvoirs du maire en matière de sécurité des personnes

Le maire, en tant qu'autorité de police administrative générale, dispose de prérogatives étendues pour assurer la sécurité des personnes sur le territoire de sa commune. L'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) lui confère la mission de prévenir les troubles à l'ordre public, ce qui inclut la prise en charge des situations impliquant des personnes présentant des troubles mentaux susceptibles de compromettre la sécurité publique.

Ce pouvoir s'inscrit dans le cadre plus large de la police municipale, dont l'objet est d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Il ne s'agit pas d'un pouvoir discrétionnaire absolu, mais d'une compétence encadrée par le principe de proportionnalité et par les garanties des libertés individuelles.

L'hospitalisation sans consentement à l'initiative du maire

Le Code de la santé publique organise, aux articles L. 3213-1 et suivants, le régime de l'admission en soins psychiatriques sur décision du représentant de l'État. Toutefois, l'article L. 3213-2 prévoit qu'en cas de danger imminent pour la sûreté des personnes, le maire (ou, à Paris, le commissaire de police) peut prendre des mesures provisoires à l'égard d'une personne dont le comportement révèle des troubles mentaux manifestes.

Ces mesures provisoires consistent concrètement en un arrêté municipal ordonnant la conduite de la personne dans un établissement psychiatrique. Le maire doit en référer dans les vingt-quatre heures au préfet, qui décide alors du maintien ou de la levée de la mesure. Cette procédure d'urgence constitue une exception au principe selon lequel seul le préfet peut ordonner une hospitalisation d'office.

Le Conseil d'État a précisé que le maire ne peut exercer ce pouvoir que dans des circonstances de péril imminent, lorsque l'attente de la décision préfectorale exposerait des tiers ou la personne elle-même à un danger grave (CE, 1er avril 2005, Commune de Cayenne). La jurisprudence exige que la mesure soit strictement nécessaire et proportionnée à la menace constatée.

Les conditions d'exercice du pouvoir municipal

Pour que l'intervention du maire soit légale, plusieurs conditions doivent être réunies. La personne visée doit présenter des troubles mentaux manifestes, c'est-à-dire des comportements objectivement constatables laissant présumer une altération des facultés mentales. Le maire ne saurait se fonder sur de simples rumeurs ou sur un diagnostic médical préalable qui ne serait pas corroboré par des manifestations extérieures.

Le danger doit être actuel et certain, non hypothétique. La jurisprudence administrative sanctionne les arrêtés pris sur la base de risques purement éventuels. Le juge vérifie que les faits invoqués par le maire caractérisent bien une menace pour la morale publique, la sécurité des personnes ou la conservation des propriétés, les trois composantes de l'ordre public mentionnées à l'article L. 2212-2 du CGCT.

La mesure doit revêtir un caractère provisoire. Le maire ne dispose pas du pouvoir de maintenir indéfiniment une personne en établissement psychiatrique. Son intervention se borne à la phase d'urgence, le relais devant être pris par l'autorité préfectorale dans les meilleurs délais.

Le contrôle juridictionnel et la protection des libertés

L'hospitalisation sans consentement constitue une atteinte grave à la liberté individuelle, protégée par l'article 66 de la Constitution qui confie à l'autorité judiciaire la garde de cette liberté. Le juge des libertés et de la détention (JLD) exerce un contrôle systématique des mesures d'hospitalisation complète. Depuis la loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques, le JLD doit statuer dans un délai de douze jours à compter de l'admission (délai ramené à ce seuil par la loi du 27 septembre 2013).

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-71 QPC du 26 novembre 2010, a jugé que l'absence de contrôle juridictionnel systématique de l'hospitalisation d'office était contraire à la Constitution, ce qui a conduit à la réforme de 2011. Cette décision majeure a renforcé les garanties procédurales entourant la privation de liberté pour motif psychiatrique.

Sur le plan administratif, l'arrêté du maire peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. Le juge administratif contrôle la réalité des troubles invoqués, le caractère imminent du danger et la proportionnalité de la mesure. La responsabilité de la commune peut être engagée en cas de mesure injustifiée ou disproportionnée.

L'articulation avec les pouvoirs du préfet et le rôle de l'ARS

Le système français d'hospitalisation sans consentement repose sur une dualité d'autorités compétentes. Le préfet (ou, à Paris, le préfet de police) est l'autorité de droit commun pour ordonner l'admission en soins psychiatriques sur décision du représentant de l'État, sur la base d'un certificat médical circonstancié. Le maire n'intervient qu'en cas d'urgence, lorsque le préfet ne peut être saisi en temps utile.

L'Agence régionale de santé (ARS) joue un rôle de surveillance des établissements psychiatriques et veille au respect des droits des patients. Elle peut être saisie de signalements relatifs aux conditions d'hospitalisation. Le directeur de l'établissement d'accueil a également des obligations propres, notamment celle de faire établir un certificat médical dans les vingt-quatre heures de l'admission et de transmettre les informations nécessaires au préfet.

Cette architecture institutionnelle vise à concilier deux impératifs : la protection de l'ordre public et le respect des droits fondamentaux de la personne souffrant de troubles mentaux. Le Conseil d'État veille à ce que l'équilibre entre ces deux exigences soit maintenu (CE, Sect., 28 juillet 2000, Haddad).

À retenir

• Le maire peut prendre des mesures provisoires à l'égard de personnes présentant des troubles mentaux en cas de danger imminent, sur le fondement de l'article L. 2212-2 du CGCT et de l'article L. 3213-2 du Code de la santé publique.
• Ces mesures doivent être proportionnées, provisoires et fondées sur des troubles manifestes et un péril actuel.
• Le préfet doit être informé dans les vingt-quatre heures et décide du maintien ou de la levée de la mesure.
• Le juge des libertés et de la détention contrôle systématiquement les hospitalisations complètes depuis la réforme issue de la loi du 5 juillet 2011.
• La décision QPC du 26 novembre 2010 du Conseil constitutionnel a imposé l'intervention systématique du juge judiciaire pour garantir la liberté individuelle.