Les fondements du management public : spécificités et enjeux

Le management public, une discipline à part entière

Le management dans la fonction publique ne saurait se réduire à une simple transposition des méthodes issues du secteur privé. Il s'inscrit dans un cadre juridique et éthique particulier, celui du service public, dont les principes fondateurs (continuité, égalité, mutabilité) ont été dégagés par la doctrine et la jurisprudence dès la fin du XIXe siècle. Le professeur Louis Rolland a systématisé ces "lois du service public" dans les années 1930, et elles demeurent le socle sur lequel toute action managériale publique doit s'appuyer.

Le manager public exerce ses fonctions dans un environnement où la légitimité ne découle pas du marché mais de l'intérêt général. Cette notion, que le Conseil d'État a qualifiée de "pierre angulaire de l'action publique" dans son rapport public de 1999 consacré à l'intérêt général, impose au manager une double exigence : l'efficacité dans la gestion des moyens et le respect des valeurs républicaines.

Le cadre statutaire comme contrainte et ressource

Le statut général de la fonction publique, issu de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (dite loi Le Pors), désormais codifiée dans le code général de la fonction publique entré en vigueur le 1er mars 2022, structure profondément la relation managériale. Contrairement au secteur privé où le contrat de travail régit les rapports employeur-salarié, le fonctionnaire est dans une situation légale et réglementaire vis-à-vis de l'administration (CE, 25 juin 1954, Syndicat national de la police de France et des colonies).

Cette situation statutaire signifie que le manager public ne dispose pas des mêmes leviers que son homologue privé. La rémunération est largement déterminée par des grilles indiciaires, la mobilité obéit à des règles de mutation et de détachement encadrées, et la procédure disciplinaire est soumise à des garanties procédurales strictes. Pour autant, le statut offre également des outils que le manager doit connaître et mobiliser : le régime indemnitaire (RIFSEEP depuis 2014), l'avancement de grade, la promotion interne, ou encore la modulation des primes liées aux fonctions et à l'engagement professionnel.

Les trois versants de la fonction publique

Le manager public évolue dans l'un des trois versants de la fonction publique française, chacun régi par un titre spécifique du statut général. La fonction publique de l'État (titre II, loi du 11 janvier 1984) regroupe environ 2,5 millions d'agents. La fonction publique territoriale (titre III, loi du 26 janvier 1984) en compte environ 1,9 million. La fonction publique hospitalière (titre IV, loi du 9 janvier 1986) emploie environ 1,2 million de personnes. Chaque versant présente des spécificités en matière de recrutement, de gestion des carrières et de culture managériale que le manager doit intégrer.

La distinction entre les catégories A+, A et B structure la hiérarchie et les responsabilités managériales. Les catégories A et A+ exercent des fonctions de conception, d'encadrement et de direction. La catégorie B assume des fonctions d'application et d'encadrement intermédiaire. Le décret du 11 novembre 2009 relatif aux emplois de direction de la fonction publique territoriale a notamment précisé les conditions d'accès aux emplois fonctionnels de direction.

La nouvelle gestion publique et ses limites

Depuis les années 1980, le New Public Management a profondément influencé les pratiques managériales publiques en France. La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, entrée en application en 2006, a introduit une logique de performance avec des programmes, des actions et des indicateurs. La révision générale des politiques publiques (RGPP, 2007-2012), puis la modernisation de l'action publique (MAP, 2012-2017) et le programme Action publique 2022 ont successivement cherché à moderniser la gestion publique.

Cependant, la transposition mécanique des outils du secteur privé a montré ses limites. Le rapport Silicani de 2008 (Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique) avait déjà souligné la nécessité de concilier performance et valeurs du service public. Le manager public doit donc naviguer entre exigence de résultats et respect des principes fondamentaux, ce qui requiert un savoir-faire spécifique que les formations initiales dans les écoles de service public (INSP, IRA, INET, EHESP) cherchent à développer.

À retenir

• Le management public s'inscrit dans le cadre des principes du service public (continuité, égalité, mutabilité) et ne peut être une simple copie du management privé.
• Le statut général de la fonction publique place les agents dans une situation légale et réglementaire, ce qui conditionne les leviers managériaux disponibles.
• Les trois versants de la fonction publique (État, territoriale, hospitalière) présentent chacun des spécificités que le manager doit maîtriser.
• La LOLF de 2001 a introduit une culture de la performance dans la gestion publique, sans effacer les valeurs fondamentales du service public.
• Le code général de la fonction publique, entré en vigueur le 1er mars 2022, a codifié l'ensemble du statut général.