Les compétences des collectivités territoriales en matière de petite enfance et de jeunesse

Le cadre juridique de l'accueil du jeune enfant

La politique de la petite enfance et de la jeunesse se situe au croisement de plusieurs blocs de compétences, partagées entre l'État, les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Le Code de l'action sociale et des familles (CASF) constitue le socle législatif principal, complété par le Code de la santé publique pour les questions relatives aux modes d'accueil.

La notion d'enfance recouvre, au sens du CASF, l'ensemble des mineurs de moins de dix-huit ans, conformément à l'article 1er de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989, ratifiée par la France en 1990. Toutefois, les politiques publiques opèrent des distinctions selon les tranches d'âge. La Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) distingue ainsi la tranche des 0 à 5 ans révolus (qualifiée d'"enfance") de celle des 6 à 17 ans révolus (qualifiée de "jeunesse"). Le terme de petite enfance désigne plus spécifiquement les enfants de 0 à 3 ans, qui relèvent d'un régime d'accueil particulier.

Cette segmentation n'est pas purement sémantique : elle conditionne les régimes juridiques applicables, les financements mobilisables et la répartition des responsabilités entre acteurs publics.

Le rôle central du département dans la protection de l'enfance

Le département est le chef de file de la protection de l'enfance en vertu de l'article L. 221-1 du CASF. La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, puis la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant, ont consolidé ce rôle pivot. Le président du conseil départemental est chargé du recueil, du traitement et de l'évaluation des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou en risque de l'être.

Le département finance et organise l'aide sociale à l'enfance (ASE), qui comprend des actions de prévention, de soutien à la parentalité et, le cas échéant, la prise en charge des mineurs confiés par décision judiciaire ou administrative. Le juge des enfants, en application des articles 375 et suivants du Code civil, peut ordonner des mesures d'assistance éducative lorsque la santé, la sécurité ou la moralité d'un mineur sont en danger.

La commune et l'intercommunalité : acteurs de l'accueil collectif

La commune dispose d'une compétence historique en matière d'accueil de la petite enfance, bien que celle-ci ne constitue pas une obligation légale mais une compétence facultative. Elle peut créer, financer et gérer des structures d'accueil collectif : crèches collectives, haltes-garderies, micro-crèches, jardins d'éveil ou encore des relais petite enfance (anciennement relais assistantes maternelles, renommés par l'article 99 de la loi du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique, dite loi ASAP).

Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) exercent de plus en plus fréquemment cette compétence par transfert volontaire ou dans le cadre de l'intérêt communautaire. La création d'un service public de la petite enfance a été inscrite dans la loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, qui confie aux communes un rôle d'autorité organisatrice de l'accueil du jeune enfant à compter du 1er septembre 2025, avec obligation d'informer les familles et de planifier l'offre d'accueil sur leur territoire.

Le Conseil d'État a reconnu que la création d'une crèche municipale constitue un service public administratif dont les usagers sont dans une situation réglementaire (CE, Section, 27 juillet 1984, Commune d'Aix-en-Provence). Les tarifs des structures d'accueil doivent respecter le principe d'égalité, tout en admettant des modulations tarifaires fondées sur les ressources des familles, conformément à la jurisprudence classique sur la discrimination tarifaire dans les services publics (CE, Section, 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre).

Le rôle de la CAF et les dispositifs contractuels

La Caisse d'allocations familiales (CAF) joue un rôle déterminant dans le financement des structures d'accueil à travers la prestation de service unique (PSU) versée aux gestionnaires d'établissements d'accueil du jeune enfant (EAJE). La convention d'objectifs et de gestion (COG) signée entre l'État et la CNAF fixe les orientations pluriannuelles de la politique petite enfance.

Les collectivités peuvent conclure avec la CAF des conventions territoriales globales (CTG), qui ont remplacé les anciens contrats enfance-jeunesse (CEJ). Ces conventions permettent de coordonner l'ensemble des interventions en direction des familles, de l'enfance et de la jeunesse sur un territoire donné, en articulant les financements de la CAF avec ceux des collectivités.

Le contrôle et l'agrément des modes d'accueil

Les établissements d'accueil du jeune enfant sont soumis à une autorisation délivrée par le président du conseil départemental, après avis du médecin de la protection maternelle et infantile (PMI), en application des articles L. 2324-1 et suivants du Code de la santé publique et du décret du 30 août 2021 relatif aux EAJE. Ce décret a procédé à une refonte du cadre réglementaire en unifiant les normes applicables aux différents types de structures.

Les assistants maternels sont agréés par le président du conseil départemental, conformément aux articles L. 421-1 et suivants du CASF. Cet agrément fixe le nombre et l'âge des enfants pouvant être accueillis simultanément. Le refus ou le retrait d'agrément constitue une décision administrative susceptible de recours devant le tribunal administratif.

Les politiques en faveur de la jeunesse (6-17 ans)

Au-delà de la petite enfance, les collectivités développent des politiques en direction de la jeunesse à travers les accueils collectifs de mineurs (ACM), catégorie juridique définie aux articles L. 227-1 et suivants du CASF, qui recouvre les accueils de loisirs (centres aérés), les accueils périscolaires et les séjours de vacances. Ces structures sont déclarées auprès de la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS, devenue DDETS) et contrôlées par les services de l'État.

La réforme des rythmes scolaires initiée par le décret du 24 janvier 2013 (dit décret Peillon), puis modifiée par le décret du 1er août 2016 (dit décret Hamon), a profondément impacté l'organisation des temps périscolaires par les communes, en lien avec les projets éducatifs territoriaux (PEDT) élaborés conjointement avec l'Éducation nationale et les partenaires locaux.

À retenir

• La politique de la petite enfance repose sur une compétence facultative de la commune, mais la loi du 18 décembre 2023 lui confère le rôle d'autorité organisatrice de l'accueil du jeune enfant à compter de septembre 2025.
• Le département est le chef de file de la protection de l'enfance (loi du 5 mars 2007) et délivre les autorisations de fonctionnement des EAJE ainsi que les agréments des assistants maternels.
• La CAF cofinance les structures d'accueil via la prestation de service unique et les conventions territoriales globales conclues avec les collectivités.
• Les accueils collectifs de mineurs (6-17 ans) relèvent d'un régime déclaratif auprès de l'État et font l'objet d'un contrôle des services déconcentrés.
• La tarification des services d'accueil peut être modulée en fonction des ressources des familles, dans le respect du principe d'égalité devant le service public.