Les autres formes de coopération intercommunale : syndicats, pôles et groupements sans fiscalité propre

Au-delà des EPCI à fiscalité propre

Le paysage de la coopération intercommunale ne se limite pas aux quatre catégories d'EPCI à fiscalité propre. Le législateur a prévu des structures complémentaires, plus souples, permettant aux collectivités de mutualiser des services ou de porter des projets de territoire sans pour autant s'engager dans une intégration poussée. Ces groupements se caractérisent par l'absence de fiscalité propre : ils sont financés par les contributions budgétaires de leurs membres.

Les syndicats intercommunaux et syndicats mixtes

Les syndicats intercommunaux, héritiers de la loi du 22 mars 1890, constituent la forme la plus ancienne de coopération entre communes. Ils peuvent être à vocation unique (SIVU) ou à vocation multiple (SIVOM) et ont pour objet la gestion d'un ou plusieurs services publics déterminés (eau, assainissement, transport scolaire, gestion des déchets). Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le régime juridique de ces structures, notamment en matière de retrait d'un membre (CE, 3 octobre 2008, Commune de Rivesaltes).

Les syndicats mixtes élargissent le cercle des membres au-delà des seules communes. Le CGCT distingue deux catégories. Les syndicats mixtes fermés (articles L. 5711-1 à L. 5711-4 du CGCT) associent des communes et des EPCI exclusivement. Les syndicats mixtes ouverts (article L. 5721-2 du CGCT) peuvent inclure d'autres collectivités territoriales (départements, régions) et d'autres personnes morales de droit public, comme des chambres consulaires. Cette souplesse de composition en fait un outil privilégié pour la gestion de services à grande échelle, tels que les parcs naturels régionaux ou les syndicats de transport.

Les pôles métropolitains

Créés par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, les pôles métropolitains sont définis aux articles L. 5731-1 à L. 5731-3 du CGCT. Ils regroupent plusieurs EPCI à fiscalité propre, à la condition qu'au moins l'un d'entre eux compte plus de 100 000 habitants. Ce seuil est abaissé à 50 000 habitants lorsque l'EPCI est limitrophe d'un État étranger, ce qui favorise la coopération transfrontalière.

Les pôles métropolitains fonctionnent selon les règles applicables aux syndicats mixtes. Ils permettent de mener des actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l'innovation, de l'enseignement supérieur, de la recherche, de la culture ou d'aménagement du territoire, sans remettre en cause l'identité des EPCI membres.

Les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR)

Institués par la loi MAPTAM du 27 janvier 2014, les pôles d'équilibre territorial et rural (PETR) constituent le pendant rural des pôles métropolitains. Définis aux articles L. 5741-1 à L. 5741-5 du CGCT, ces établissements publics sont constitués par accord entre EPCI à fiscalité propre formant un périmètre d'un seul tenant et sans enclave.

Leur mission consiste à élaborer un projet de territoire définissant les conditions du développement économique, écologique, culturel et social du périmètre concerné. Ce projet de territoire constitue le cadre de référence des actions menées par le PETR. Les PETR ont vocation à succéder aux anciens pays créés par la loi Voynet du 25 juin 1999 (loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire).

La distinction entre pôles métropolitains et PETR reflète la volonté du législateur de proposer des outils adaptés aux réalités contrastées du territoire, entre dynamiques urbaines et enjeux de ruralité.

Le principe de spécialité et ses implications

Tous ces groupements sont soumis au principe de spécialité, qui interdit à un établissement public d'agir en dehors des compétences qui lui ont été expressément transférées. Le Conseil d'État veille au respect de ce principe (CE, 29 décembre 2004, Commune de Saint-Gratien). Cette règle limite l'action des syndicats et pôles à leur objet statutaire, contrairement aux collectivités territoriales qui bénéficient de la clause générale de compétence (pour les communes, maintenue par la loi NOTRe, tandis qu'elle a été supprimée pour les départements et les régions).

À retenir

• Les syndicats intercommunaux (SIVU, SIVOM) et syndicats mixtes (fermés et ouverts) constituent les formes historiques de coopération, sans fiscalité propre.
• Les pôles métropolitains regroupent des EPCI à fiscalité propre dont l'un compte au moins 100 000 habitants (ou 50 000 en zone frontalière) et fonctionnent comme des syndicats mixtes.
• Les PETR, créés par la loi MAPTAM de 2014, sont le pendant rural des pôles métropolitains et élaborent un projet de territoire.
• Tous ces groupements sont soumis au principe de spécialité, à la différence des collectivités territoriales.
• Les syndicats mixtes ouverts peuvent associer des collectivités de tous niveaux et d'autres personnes morales de droit public.