Les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM)

Fondement juridique et statut des ATSEM

Les agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM) constituent un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, classé en catégorie C. Leur existence découle d'une obligation légale posée par l'article R. 412-127 du Code des communes, repris à l'article R. 412-127 du Code de l'éducation, qui impose que toute classe maternelle bénéficie des services d'un tel agent. Cette obligation s'étend également aux classes enfantines des écoles élémentaires accueillant des enfants de moins de six ans.

Le cadre d'emplois des ATSEM est régi par le décret n° 2018-152 du 1er mars 2018, qui a modernisé les dispositions antérieures du décret n° 92-849 du 28 août 1992. Le recrutement s'effectue par concours, avec trois voies d'accès : le concours externe ouvert aux titulaires du CAP Accompagnant éducatif petite enfance (anciennement CAP Petite enfance), le concours interne réservé aux fonctionnaires et agents publics, et le troisième concours destiné aux personnes justifiant d'une expérience professionnelle auprès de jeunes enfants.

Double autorité hiérarchique et fonctionnelle

La particularité majeure du statut des ATSEM réside dans leur soumission à une double autorité. D'une part, en tant qu'agents communaux, ils relèvent de l'autorité hiérarchique du maire, qui procède à leur nomination après avis du directeur d'école. D'autre part, pendant leur temps de service scolaire, ils sont placés sous l'autorité fonctionnelle du directeur d'école, conformément à l'article R. 412-127 du Code des communes.

Cette dualité est source de contentieux récurrents. Le Conseil d'État a précisé que le directeur d'école ne dispose pas d'un pouvoir disciplinaire sur les ATSEM, celui-ci appartenant exclusivement au maire (CE, 11 mars 2009, Commune de Congrier, n° 308064). Le juge administratif a également jugé que l'affectation d'un ATSEM dans une école relève de la compétence du maire et non du directeur académique des services de l'éducation nationale.

La jurisprudence a dû tracer la frontière entre les prérogatives respectives du maire et du directeur d'école. Ainsi, l'organisation du travail de l'ATSEM pendant le temps scolaire est définie par le directeur d'école, tandis que les questions relatives au temps de travail global, aux congés et à la rémunération relèvent du maire.

Missions et évolution du rôle des ATSEM

Les missions des ATSEM ont considérablement évolué depuis leur création. Le décret de 2018 distingue trois fonctions principales : l'assistance au personnel enseignant pour l'accueil et l'hygiène des enfants, la préparation et la mise en état de propreté des locaux et du matériel servant aux enfants, et la participation à la communauté éducative.

Cette dernière mission, ajoutée par le décret de 2018, consacre la reconnaissance du rôle éducatif de l'ATSEM, au-delà de ses fonctions d'entretien. L'ATSEM participe ainsi aux projets éducatifs et peut être chargé de l'animation pendant le temps périscolaire, notamment dans le cadre des activités mises en place à la suite de la réforme des rythmes scolaires issue du décret n° 2013-77 du 24 janvier 2013.

La charge financière du traitement des ATSEM incombe exclusivement à la commune, sans participation de l'État. Cette règle illustre le principe plus large selon lequel les dépenses de fonctionnement des écoles maternelles et élémentaires sont à la charge des communes, conformément à l'article L. 212-4 du Code de l'éducation.

L'obligation communale et ses limites

L'obligation de mettre un ATSEM à disposition de chaque classe maternelle est une obligation de faire pesant sur la commune. Toutefois, le juge administratif a apporté certaines nuances à cette exigence. Le Conseil d'État a considéré que cette obligation n'implique pas nécessairement l'affectation d'un ATSEM à temps plein par classe (CE, 8 novembre 1978, Commune de Naintré). Un même agent peut ainsi être affecté à plusieurs classes si l'organisation du service le permet.

En cas de carence de la commune, le préfet peut, au titre du contrôle de légalité et du pouvoir de substitution prévu par l'article L. 2122-34 du Code général des collectivités territoriales, mettre en demeure la commune de procéder au recrutement nécessaire. Le refus persistant pourrait engager la responsabilité de la commune.

La question du ratio ATSEM par classe a fait l'objet de recommandations de la part du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, qui préconise un agent à temps plein par classe pour les enfants de petite section, sans que cette préconisation ait valeur contraignante.

Le cadre intercommunal et les transferts de compétence

Lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) exerce la compétence scolaire en lieu et place des communes membres, la question de la gestion des ATSEM se pose avec acuité. Le transfert de la compétence scolaire à un EPCI emporte le transfert des agents affectés à l'exercice de cette compétence, conformément à l'article L. 5211-4-1 du Code général des collectivités territoriales.

Toutefois, la jurisprudence a précisé que le transfert de la compétence relative au fonctionnement des écoles n'entraîne pas automatiquement le transfert des ATSEM si la commune a conservé la compétence relative aux activités périscolaires auxquelles ces agents participent également.

À retenir

• Chaque classe maternelle doit obligatoirement disposer d'un ATSEM, agent communal nommé par le maire après avis du directeur d'école.
• L'ATSEM est soumis à une double autorité : hiérarchique (maire) et fonctionnelle (directeur d'école pendant le temps scolaire).
• Le décret du 1er mars 2018 a élargi les missions des ATSEM en reconnaissant leur rôle éducatif et leur participation à la communauté éducative.
• Le financement des ATSEM est exclusivement communal, sans contribution de l'État.
• L'obligation légale n'impose pas un ATSEM à temps plein par classe, le juge admettant une mutualisation entre classes.