Le surtourisme : enjeux juridiques et régulation des flux

Définition et ampleur du phénomène

Le surtourisme (ou overtourism) désigne la saturation de sites touristiques par un afflux excessif de visiteurs, au point de dégrader l'expérience des voyageurs, la qualité de vie des résidents et l'intégrité des milieux naturels ou patrimoniaux. Ce phénomène résulte de la concentration spatiale et temporelle de la fréquentation : en France, 80 % de l'activité touristique se concentre sur seulement 20 % du territoire, principalement durant la période estivale.

La prise de conscience des effets néfastes de cette concentration a conduit les pouvoirs publics à passer d'une logique de promotion systématique à une logique de régulation des flux. En juin 2023, le gouvernement a annoncé un plan national comportant plusieurs axes : une campagne de communication en faveur d'un tourisme des quatre saisons mieux réparti, la promotion de destinations moins connues, la mobilisation d'influenceurs pour sensibiliser aux impacts de la surfréquentation, et la création d'un observatoire national des sites touristiques majeurs destiné à mesurer les flux et leurs conséquences.

Les outils juridiques de régulation

Les collectivités territoriales disposent de plusieurs leviers pour encadrer la fréquentation touristique. Le pouvoir de police administrative générale du maire (articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du CGCT) permet, au titre du bon ordre, de la sûreté, de la sécurité et de la salubrité publiques, de prendre des mesures de restriction d'accès à certains sites. Le Conseil d'État a admis de longue date que la police municipale puisse réglementer l'accès à des lieux publics pour des motifs d'ordre public (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains).

Parmi les mesures concrètes mises en œuvre, on peut citer l'instauration de quotas de visiteurs (les calanques de Marseille limitent depuis 2022 l'accès à la crique de Sugiton à 400 personnes par jour via un système de réservation, contre 2 500 auparavant en haute saison), la fermeture temporaire de sites et le recours au démarketing, stratégie consistant à dissuader la fréquentation par une communication volontairement dissuasive.

La taxe de séjour, prévue aux articles L. 2333-26 et suivants du CGCT, constitue un outil fiscal que les communes peuvent moduler. La loi de finances pour 2024 a d'ailleurs relevé les plafonds applicables aux hébergements non classés, ce qui vise en partie les locations de courte durée.

Surtourisme et droit au logement

Le développement des meublés touristiques accentue la pression sur le marché locatif dans les zones tendues. À Paris, environ 20 000 logements en location classique auraient été convertis en meublés touristiques en cinq ans. Ce phénomène contribue à la gentrification, c'est-à-dire au remplacement progressif des populations modestes par des catégories sociales plus aisées dans les centres-villes.

Pour y répondre, le législateur a renforcé l'encadrement. La loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a élargi les pouvoirs des communes en matière de régulation des locations meublées touristiques. Les communes peuvent imposer un régime d'autorisation préalable avec compensation (article L. 631-7 du Code de la construction et de l'habitation) : tout propriétaire souhaitant affecter un local d'habitation à la location meublée touristique doit obtenir une autorisation et, le cas échéant, compenser par la transformation d'un local commercial en logement. Le Conseil d'État a validé la légalité de ce dispositif à plusieurs reprises.

Certaines municipalités vont plus loin en instaurant des quotas par quartier. Saint-Malo et Annecy ont ainsi plafonné le nombre de meublés touristiques autorisés dans certaines zones pour préserver l'équilibre résidentiel. La loi n° 2024-1039 du 19 novembre 2024 relative à l'encadrement de l'activité de la location de meublés touristiques (dite loi Le Meur) a encore renforcé ces outils en abaissant la durée maximale de location de résidences principales à 90 jours dans les zones tendues et en imposant un diagnostic de performance énergétique pour les meublés.

Protection de l'environnement et sites naturels

Le surtourisme affecte directement la biodiversité et les milieux naturels. Les calanques de Marseille, intégrées dans un parc national depuis 2012, sont fragilisées par le piétinement. Le système de réservation mis en place pour la crique de Sugiton illustre la capacité des gestionnaires d'espaces protégés à imposer des mesures de régulation fondées sur le code de l'environnement. À Étretat, plus d'un million de visiteurs annuels accélèrent l'érosion des falaises, et des associations militent pour l'instauration de quotas.

Les îles de Porquerolles, de Port-Cros et du Levant, situées dans le parc national de Port-Cros, ainsi que l'île de Bréhat en Bretagne, sont soumises à des limitations d'accès. Le droit des espaces protégés (articles L. 331-1 et suivants du Code de l'environnement pour les parcs nationaux) fournit une base juridique solide pour imposer des restrictions de fréquentation dans les zones de coeur.

À retenir

• Le surtourisme résulte de la concentration de 80 % de l'activité touristique sur 20 % du territoire français.
• Les maires disposent du pouvoir de police générale pour réguler l'accès aux sites, complété par des outils spécifiques (quotas, réservation, taxe de séjour).
• L'encadrement des meublés touristiques a été progressivement renforcé, notamment par la loi du 27 décembre 2019 et la loi du 19 novembre 2024.
• Les espaces naturels protégés (parcs nationaux) disposent d'outils juridiques pour limiter la fréquentation dans les zones de coeur.
• La régulation du surtourisme articule police administrative, droit de l'urbanisme, droit du logement et droit de l'environnement.