Le statut juridique et la gouvernance des grands ports maritimes

Un héritage historique : des ports autonomes aux grands ports maritimes

L'organisation portuaire française a connu plusieurs mutations profondes au cours du XXe siècle. La loi du 12 juin 1920 a d'abord créé les ports autonomes, établissements publics de l'État dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, destinés à gérer les principaux ports de commerce métropolitains. Ce régime, consolidé par le Code des ports maritimes, est resté en vigueur pendant près de neuf décennies.

La réforme décisive intervient avec la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire, qui transforme les ports autonomes en grands ports maritimes (GPM). Cette réforme poursuivait un double objectif : recentrer les établissements portuaires sur leurs missions régaliennes et d'aménagement, tout en transférant l'exploitation des outillages de manutention au secteur privé (les opérateurs de terminaux). Le modèle retenu s'inspire du concept de landlord port, répandu dans les grands ports nord-européens comme Rotterdam ou Hambourg, dans lequel l'autorité portuaire se concentre sur la gestion du domaine, la régulation et la stratégie de développement.

La nature juridique des GPM

Les grands ports maritimes sont des établissements publics de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC). Ils sont les derniers ports à conserver un rattachement direct à l'État, à la différence des ports décentralisés transférés aux collectivités territoriales par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, puis par la loi NOTRe du 7 août 2015.

En tant qu'EPIC, les GPM relèvent d'un régime juridique hybride. Leurs relations avec les usagers et leurs agents (à l'exception du directeur général et du comptable) sont soumises au droit privé, conformément à la jurisprudence classique (TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l'Ouest africain, dit "Bac d'Eloka"). En revanche, les actes relatifs à l'organisation du service public et à la police portuaire demeurent des actes administratifs susceptibles de recours devant le juge administratif.

Le Conseil d'État a précisé que les décisions d'un port autonome (devenu GPM) relatives à l'occupation du domaine public portuaire constituent des actes administratifs (CE, 19 janvier 1990, Port autonome de Marseille). De même, le contentieux des conventions d'occupation du domaine public portuaire relève de la juridiction administrative.

La liste des grands ports maritimes

La France compte actuellement onze grands ports maritimes. En métropole : Dunkerque, Nantes-Saint-Nazaire, La Rochelle, Bordeaux et Marseille. En outre-mer : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion, ces quatre GPM ultramarins ayant été créés par la loi du 22 février 2012.

Une évolution majeure est intervenue avec la création, le 1er juin 2021, du Grand Port fluvio-maritime de l'axe Seine (HAROPA PORT), né de la fusion du port autonome de Paris et des GPM du Havre et de Rouen. Ce regroupement, prévu par l'ordonnance n° 2019-761 du 24 juillet 2019, vise à constituer un ensemble portuaire intégré capable de rivaliser avec les grands complexes portuaires du range nord-européen (Rotterdam, Anvers). HAROPA PORT est le premier port français pour le trafic de conteneurs et le cinquième port du range nord-européen.

La gouvernance des GPM

Chaque GPM est dirigé par un directoire et un conseil de surveillance, selon un modèle inspiré du droit des sociétés anonymes à directoire. Le conseil de surveillance comprend des représentants de l'État, des collectivités territoriales, du personnel et des personnalités qualifiées. Il détermine les orientations stratégiques et contrôle la gestion du directoire.

Le directoire, composé de deux à quatre membres nommés par le conseil de surveillance sur proposition de l'État, assure la direction opérationnelle du port. Le président du directoire est nommé par décret.

Un conseil de développement, organe consultatif, réunit les acteurs économiques, sociaux et associatifs concernés par l'activité portuaire. Il est consulté sur le projet stratégique du port, document de planification quinquennal qui définit les grandes orientations en matière d'investissement, d'aménagement et de développement durable.

Les missions des GPM

Les missions des GPM, définies à l'article L. 5312-2 du Code des transports, s'articulent autour de plusieurs axes. Ils assurent la réalisation, l'exploitation et l'entretien des accès maritimes, des plans d'eau, des ouvrages portuaires et des terres-pleins. Ils exercent la police portuaire dans les conditions fixées par le Code des transports. Ils sont responsables de la gestion et de la valorisation du domaine dont ils sont propriétaires ou qui leur est affecté. Ils contribuent à la promotion de l'offre de dessertes ferroviaires et fluviales, dans une logique d'intermodalité.

Depuis la réforme de 2008, les GPM ne sont plus censés exploiter directement les outillages de manutention. Cette activité est confiée à des opérateurs de terminaux par le biais de conventions de terminal, qui constituent des conventions d'occupation du domaine public assorties d'obligations de service public.

Le domaine public portuaire

Les GPM gèrent un domaine public considérable, soumis aux principes classiques d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité (CE, 13 octobre 1967, Cazeaux). L'occupation de ce domaine est soumise à autorisation et donne lieu au paiement de redevances domaniales, dont le montant doit tenir compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation.

Le Conseil constitutionnel a consacré l'existence d'un principe de protection du domaine public ayant valeur constitutionnelle (CC, décision n° 86-207 DC du 26 juin 1986), qui interdit de céder des biens du domaine public à un prix inférieur à leur valeur.

La tutelle de l'État et le contrat d'objectifs

Les GPM demeurent sous la tutelle du ministère chargé des transports. L'État exerce un contrôle stratégique par le biais du contrat d'objectifs et de performance (COP), conclu entre chaque GPM et l'État. Ce contrat fixe les objectifs en matière de trafic, d'investissement, de transition écologique et de performance économique.

La stratégie nationale portuaire, adoptée en 2021, fixe les grandes orientations pour l'ensemble des GPM, avec un accent particulier sur la transition énergétique (développement de l'éolien en mer, décarbonation des activités portuaires) et le renforcement de la compétitivité logistique des ports français.

À retenir

• Les GPM sont des EPIC de l'État, derniers ports à ne pas avoir été décentralisés, régis principalement par le Code des transports.
• La réforme de 2008 a instauré le modèle du "landlord port" : le GPM gère le domaine et la stratégie, les opérateurs privés exploitent les terminaux.
• La France compte onze GPM, dont HAROPA PORT (axe Seine), créé en 2021 par fusion de trois ports.
• La gouvernance repose sur un directoire, un conseil de surveillance et un conseil de développement.
• Le domaine public portuaire est soumis aux principes classiques de la domanialité publique et son occupation nécessite une autorisation assortie de redevances.