Le service public de l'emploi : organisation, acteurs et missions

Fondements et évolution du service public de l'emploi

Le service public de l'emploi (SPE) constitue l'un des piliers de l'intervention publique en matière sociale. Son organisation repose sur une logique de coordination entre l'État, les collectivités territoriales et des opérateurs spécialisés. Le Code du travail, dans sa cinquième partie, structure l'ensemble du dispositif en définissant les missions, les acteurs et les modalités de coopération.

Historiquement, la politique de l'emploi relevait d'une compétence quasi exclusivement étatique. La création de l'ANPE en 1967 (ordonnance n° 67-578 du 13 juillet 1967) a marqué une première étape d'institutionnalisation. La fusion de l'ANPE et des Assédic en 2008, donnant naissance à Pôle emploi (loi n° 2008-126 du 13 février 2008), a constitué une réforme majeure visant à unifier l'accompagnement et l'indemnisation des demandeurs d'emploi. Plus récemment, la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a transformé Pôle emploi en France Travail, rebaptisant également le réseau des acteurs du SPE en réseau pour l'emploi.

Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle du droit d'obtenir un emploi, rattaché au cinquième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 (CC, décision n° 98-401 DC du 10 juin 1998). Ce fondement irrigue l'ensemble de la législation relative au service public de l'emploi.

Les acteurs du service public de l'emploi

L'article L. 5311-1 du Code du travail définit le service public de l'emploi comme ayant pour mission l'accueil, l'orientation, la formation et l'insertion des demandeurs d'emploi. Il comprend le placement, le versement des allocations, l'accompagnement des demandeurs d'emploi et l'aide à la sécurisation des parcours professionnels.

Le SPE associe plusieurs catégories d'acteurs. L'État, à travers le ministère chargé de l'emploi et ses services déconcentrés (les DREETS, directions régionales de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités, créées en 2021), conserve la responsabilité de la politique de l'emploi et de la formation professionnelle. France Travail (ex-Pôle emploi), établissement public administratif, assure le placement, l'indemnisation et l'accompagnement des demandeurs d'emploi. L'Unédic, association paritaire, gère le régime d'assurance chômage. L'AFPA (Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes) intervient quant à elle dans le champ de la formation.

Les collectivités territoriales jouent un rôle croissant dans le SPE. Les régions disposent depuis la loi du 13 août 2004 d'une compétence en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, confirmée et renforcée par la loi NOTRe du 7 août 2015. Les départements exercent quant à eux une mission d'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires du RSA (article L. 262-29 du Code de l'action sociale et des familles). Les communes et intercommunalités participent au SPE notamment à travers le soutien aux structures d'insertion.

Les missions locales pour l'insertion des jeunes

Les missions locales constituent un maillon essentiel du service public de l'emploi à destination des jeunes de 16 à 25 ans. Prévues aux articles L. 5314-1 et L. 5314-2 du Code du travail, elles peuvent être constituées entre l'État, des collectivités territoriales, des établissements publics, des organisations professionnelles et syndicales et des associations.

Créées à la suite du rapport de Bertrand Schwartz remis en 1981, les missions locales ont été institutionnalisées par l'ordonnance du 26 mars 1982. Elles prennent la forme juridique d'associations ou de groupements d'intérêt public (GIP). Leur mission ne se limite pas à l'emploi au sens strict : elles assurent un accompagnement global des jeunes en difficulté, intégrant les dimensions du logement, de la santé, de la mobilité et de la formation.

La loi du 18 décembre 2023 pour le plein emploi a renforcé le rôle des missions locales en les intégrant pleinement au réseau pour l'emploi et en leur confiant la mission d'opérateur du contrat d'engagement jeune (CEJ), dispositif qui a succédé à la Garantie jeunes en 2022.

Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser le régime juridique des missions locales, notamment en confirmant que les agents de droit public employés par un GIP-mission locale relèvent des règles de la fonction publique (CE, 14 novembre 2008, n° 311312).

Le rôle du département dans l'insertion professionnelle

Le département occupe une place singulière dans l'architecture du service public de l'emploi, en raison de sa compétence historique en matière d'aide sociale et d'insertion. Depuis la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du RMI, le département est le chef de file de l'insertion. Cette compétence a été confirmée avec la création du RSA par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008.

Chaque département doit adopter un programme départemental d'insertion (PDI) et conclure un pacte territorial pour l'insertion avec les acteurs locaux de l'emploi et de l'insertion. L'article L. 263-1 du Code de l'action sociale et des familles prévoit que le département consacre au moins 15 % des allocations versées au titre du RSA au financement des actions d'insertion.

La loi pour le plein emploi de 2023 a introduit de nouvelles obligations pour les bénéficiaires du RSA, notamment l'inscription automatique auprès de France Travail et un accompagnement renforcé pouvant comporter jusqu'à 15 heures d'activité hebdomadaires. Cette réforme modifie substantiellement les rapports entre départements et opérateurs nationaux de l'emploi.

Le Conseil d'État a jugé que le président du conseil départemental peut suspendre le versement du RSA en cas de non-respect du contrat d'engagement réciproque, sous réserve du respect de la procédure contradictoire (CE, 15 décembre 2010, n° 340348).

La coordination territoriale du service public de l'emploi

La loi pour le plein emploi de 2023 a profondément remanié la gouvernance territoriale du SPE en créant des comités territoriaux pour l'emploi aux niveaux régional, départemental et local. Ces comités, coprésidés par le préfet et les élus locaux, sont chargés de coordonner l'action des différents acteurs et de définir des orientations stratégiques partagées.

Cette organisation vise à surmonter l'un des défauts structurels du SPE français : l'éclatement institutionnel entre de multiples acteurs aux compétences enchevêtrées. Le rapport de la Cour des comptes de 2020 sur Pôle emploi avait souligné les difficultés de coordination entre l'opérateur national, les conseils régionaux et les structures d'insertion par l'activité économique (SIAE).

Les maisons de l'emploi, créées par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, constituent un autre outil de coordination territoriale, bien que leur rôle ait été progressivement réduit au profit d'autres instances. Les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE), portés par les intercommunalités, complètent le dispositif en organisant des parcours d'insertion individualisés.

À retenir

• Le service public de l'emploi repose sur une pluralité d'acteurs (État, France Travail, collectivités territoriales, missions locales, Unédic) dont la coordination est assurée par les comités territoriaux pour l'emploi depuis la loi du 18 décembre 2023.
• Les missions locales, prévues aux articles L. 5314-1 et L. 5314-2 du Code du travail, assurent l'accompagnement global des jeunes de 16 à 25 ans et peuvent être constituées sous forme d'association ou de GIP.
• Le département est le chef de file de l'insertion des bénéficiaires du RSA et doit consacrer au moins 15 % des allocations RSA aux actions d'insertion.
• La transformation de Pôle emploi en France Travail (2024) s'inscrit dans une refonte globale de la gouvernance du SPE visant à renforcer l'accompagnement des demandeurs d'emploi.
• Le droit d'obtenir un emploi a valeur constitutionnelle (Préambule de 1946, alinéa 5), fondement de l'ensemble de la législation relative au SPE.