Le service minimum d'accueil en cas de grève dans les écoles

Origine et fondement du dispositif

Le service minimum d'accueil (SMA) des élèves constitue l'une des réponses apportées par le législateur à la tension entre le droit de grève des agents publics et le principe de continuité du service public. Ce dispositif, instauré par la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire, repose sur l'idée que les familles doivent pouvoir bénéficier d'une prise en charge de leurs enfants même en période de mouvement social.

Le principe de continuité du service public, dégagé par la jurisprudence administrative comme un principe de valeur constitutionnelle (CC, décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979), impose que les services publics essentiels fonctionnent de manière régulière. Toutefois, ce principe doit se concilier avec le droit de grève, reconnu par le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (alinéa 7) et repris par le Préambule de la Constitution de 1958.

Conditions de déclenchement du service d'accueil

Le service d'accueil est organisé par la commune dès lors que le nombre d'enseignants ayant déclaré leur intention de faire grève est égal ou supérieur à 25 % du nombre total des enseignants de l'école concernée. Ce seuil est apprécié école par école, et non au niveau communal global.

L'article L. 133-4 du Code de l'éducation impose aux enseignants du premier degré une obligation de déclaration préalable de leur intention de participer à la grève, au moins 48 heures avant le début du mouvement. Cette obligation, propre au service public de l'enseignement du premier degré, s'inscrit dans le prolongement de l'obligation de préavis de cinq jours imposée aux organisations syndicales par la loi n° 63-777 du 31 juillet 1963 (désormais codifiée aux articles L. 2512-1 et suivants du Code du travail pour la fonction publique).

Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif de déclaration préalable dans sa décision n° 2008-569 DC du 7 août 2008, considérant qu'il ne portait pas une atteinte disproportionnée au droit de grève, dès lors qu'il visait à permettre l'organisation du service d'accueil et qu'il ne faisait pas obstacle à l'exercice effectif de ce droit.

Rôle et obligations du maire

Lorsque le seuil de 25 % est atteint, le maire est tenu d'organiser le service d'accueil. L'article L. 133-7 du Code de l'éducation prévoit que le maire établit une liste des personnes susceptibles d'assurer ce service, en veillant à ce qu'elles possèdent les qualités nécessaires pour encadrer des enfants. Il ne s'agit pas nécessairement d'agents communaux titulaires : le maire peut faire appel à des agents municipaux, des assistantes maternelles, des animateurs, des membres d'associations agréées ou des parents d'élèves volontaires.

Le taux d'encadrement minimal est fixé à un adulte pour quinze enfants en école élémentaire et un adulte pour dix enfants en école maternelle. Le service d'accueil se déroule dans les locaux scolaires, sauf impossibilité, auquel cas la commune peut organiser l'accueil dans d'autres locaux communaux adaptés.

La responsabilité de la commune est engagée pendant la durée du service d'accueil, la responsabilité administrative de droit commun se substituant à celle de l'État qui s'applique normalement pendant le temps scolaire (article L. 133-9 du Code de l'éducation).

Compensation financière par l'État

L'organisation du service d'accueil représente une charge pour les communes. L'article L. 133-8 du Code de l'éducation prévoit que l'État verse aux communes une compensation financière correspondant au coût de ce service. Cette compensation est calculée selon un forfait par élève accueilli et par journée de mise en œuvre du service.

Ce mécanisme de compensation s'inscrit dans le cadre plus général du principe de compensation financière des transferts de compétences, consacré par l'article 72-2 de la Constitution et précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cependant, de nombreuses communes ont contesté le caractère suffisant de cette compensation.

Articulation avec le droit de grève dans les services publics

Le SMA s'inscrit dans un mouvement législatif plus large de conciliation entre droit de grève et continuité des services publics. On peut le rapprocher du dispositif de service minimum dans les transports terrestres, instauré par la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports, qui prévoit également une obligation de déclaration préalable individuelle et un plan de transport adapté.

La jurisprudence administrative a eu l'occasion de préciser les contours du dispositif. Le Conseil d'État a rappelé que le maire ne peut pas refuser d'organiser le service d'accueil en invoquant l'insuffisance de la compensation financière (CE, 2014, Commune de Janvry, n° 373893). Le juge administratif a également précisé que l'obligation pesant sur le maire constitue une obligation de moyens et non de résultat.

Difficultés pratiques et critiques du dispositif

Plusieurs difficultés ont été relevées dans la mise en œuvre du SMA. D'abord, le recrutement de personnes qualifiées en nombre suffisant pose problème, notamment dans les petites communes rurales disposant de peu de personnel mobilisable. Ensuite, la brièveté du délai entre la connaissance du nombre de grévistes et le jour de la grève laisse peu de temps pour organiser concrètement l'accueil.

Certains maires ont par ailleurs soulevé la question de la responsabilité pesant sur la commune pour l'encadrement d'enfants par des personnes qui ne sont pas des professionnels de l'enseignement. La question de la qualité de l'encadrement proposé reste un point de vigilance, le service d'accueil n'étant pas un service d'enseignement mais bien un service de garde et de surveillance.

Enfin, le dispositif ne concerne que le premier degré (écoles maternelles et élémentaires). Les collèges et lycées n'y sont pas soumis, les élèves du second degré étant considérés comme suffisamment autonomes.

À retenir

• Le service minimum d'accueil, créé par la loi du 20 août 2008, s'impose au maire lorsque 25 % ou plus des enseignants d'une école se déclarent grévistes.
• Les enseignants du premier degré doivent déclarer individuellement leur intention de faire grève 48 heures à l'avance.
• Le maire établit la liste des personnes chargées de l'accueil et doit veiller à leurs qualités d'encadrement (article L. 133-7 du Code de l'éducation).
• L'État compense financièrement les communes pour l'organisation de ce service.
• Le Conseil constitutionnel a validé le dispositif en jugeant qu'il concilie de manière proportionnée droit de grève et continuité du service public (CC, 7 août 2008, n° 2008-569 DC).