Le régime juridique des ports maritimes en France

Le cadre historique de la domanialité portuaire

Les ports maritimes constituent une composante essentielle du domaine public de l'État ou des collectivités territoriales. Leur régime juridique s'est construit progressivement, depuis l'édit de Moulins de 1566 consacrant l'inaliénabilité du domaine de la Couronne, jusqu'aux codifications contemporaines. Le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), entré en vigueur le 1er juillet 2006, a consolidé les règles applicables au domaine public portuaire, en confirmant notamment les principes d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité (articles L. 3111-1 et suivants du CG3P).

Historiquement, l'ensemble des ports relevait de la compétence de l'État, en tant qu'accessoires du domaine public maritime naturel. Le Conseil d'État a très tôt qualifié les ouvrages portuaires de dépendances du domaine public affectées à l'usage du public ou à un service public (CE, 19 octobre 1956, Société Le Béton). Cette qualification emporte des conséquences majeures : obligation d'entretien, régime d'occupation temporaire par voie de convention, et compétence du juge administratif pour les litiges relatifs à l'exploitation.

La décentralisation portuaire : trois vagues successives

La loi du 22 juillet 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a constitué le premier acte de la décentralisation portuaire. Elle a transféré la gestion de 304 ports maritimes de commerce et de pêche aux départements, tandis que 228 ports de plaisance ont été confiés aux communes. Ce transfert s'inscrivait dans la logique de la clause générale de compétence, chaque échelon recevant les attributions correspondant à sa vocation naturelle.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a constitué le deuxième acte décisif. Elle a organisé la décentralisation des 17 ports d'intérêt national métropolitains, transférés à titre gratuit aux collectivités ou groupements qui en ont fait la demande (régions, départements, intercommunalités, communes). Ce transfert portait non seulement sur les compétences de gestion, mais également sur la propriété des infrastructures, conformément à l'article L. 5314-1 du Code des transports.

Enfin, la loi NOTRe du 7 août 2015 a ouvert une troisième phase en prévoyant le transfert possible des ports départementaux aux autres collectivités ou groupements candidats, à compter du 1er janvier 2017. Cette disposition s'inscrivait dans la volonté de clarifier les compétences départementales et de favoriser l'exercice des compétences portuaires par les régions ou les intercommunalités.

Les grands ports maritimes : un statut d'établissement public

La loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire a profondément remanié le statut des ports relevant de l'État en créant la catégorie des grands ports maritimes (GPM). Ces établissements publics de l'État, dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière, ont remplacé les anciens ports autonomes. La réforme visait à recentrer les GPM sur leurs missions régaliennes (aménagement, entretien des accès maritimes, police portuaire) en leur imposant de céder l'outillage portuaire à des opérateurs privés dans un délai de deux ans.

La France compte aujourd'hui 11 grands ports maritimes : sept en métropole (Dunkerque, Le Havre, Rouen, Nantes-Saint-Nazaire, La Rochelle, Bordeaux et Marseille) et quatre en outre-mer (Guadeloupe, Martinique, La Réunion et Guyane). Le port de Saint-Pierre-et-Miquelon a conservé son statut de port d'intérêt national, demeurant le seul port de cette catégorie encore géré sous l'autorité directe de l'État.

Chaque GPM est administré par un conseil de surveillance et un directoire, sur le modèle de la gouvernance dualiste. Le conseil de surveillance comprend des représentants de l'État, des collectivités territoriales, des personnalités qualifiées et des représentants du personnel. Le projet stratégique, document quinquennal approuvé par l'État, fixe les orientations de développement du port.

La coordination interportuaire et les enjeux contemporains

La création en 2021 de l'établissement public HAROPA PORT, réunissant les ports du Havre, de Rouen et de Paris, illustre la volonté de constituer des ensembles portuaires intégrés capables de rivaliser avec les grands ports européens (Rotterdam, Anvers, Hambourg). Ce regroupement, prévu par l'ordonnance du 19 mai 2021, vise à optimiser la gestion de l'axe Seine en mutualisant les moyens et en unifiant la stratégie commerciale.

Les enjeux contemporains du droit portuaire sont multiples. La transition écologique impose aux GPM d'intégrer des objectifs environnementaux dans leurs projets stratégiques (réduction des émissions, protection de la biodiversité littorale, développement de l'énergie éolienne offshore). Le Code des transports (articles L. 5311-1 et suivants) organise désormais l'ensemble du droit portuaire, en distinguant les ports maritimes relevant de l'État de ceux relevant des collectivités territoriales.

Par ailleurs, le juge administratif exerce un contrôle sur les décisions d'aménagement portuaire au regard du droit de l'environnement. Le Conseil d'État a ainsi annulé des autorisations de travaux portuaires pour insuffisance de l'étude d'impact (CE, 28 mars 2011, Collectif contre les nuisances du TGV de Chasseneuil-du-Poitou, s'agissant des principes généraux d'évaluation environnementale applicables aux grandes infrastructures).

Le domaine public portuaire et son régime d'occupation

L'occupation du domaine public portuaire obéit aux règles générales de la domanialité publique, avec certaines particularités. Les conventions d'exploitation de terminal permettent aux opérateurs privés d'exploiter des installations portuaires pour une durée pouvant aller jusqu'à 40 ans (article R. 5312-83 du Code des transports). Ces conventions, qui relèvent du régime des autorisations d'occupation temporaire (AOT), sont attribuées après une procédure de publicité et de mise en concurrence, conformément aux exigences du droit de l'Union européenne et à la jurisprudence du Conseil d'État (CE, Assemblée, 26 juin 2015, Société SMAC).

Le principe de non-gratuité de l'occupation du domaine public s'applique pleinement aux ports. Les redevances domaniales doivent tenir compte des avantages de toute nature procurés à l'occupant, conformément à l'article L. 2125-3 du CG3P. Le Conseil constitutionnel a confirmé la constitutionnalité de ce principe (CC, décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003).

À retenir

• La décentralisation portuaire s'est opérée en trois temps : 1983 (départements et communes), 2004 (ports d'intérêt national) et 2015 (transfert des ports départementaux).
• Les grands ports maritimes (GPM), créés par la loi du 4 juillet 2008, sont des établissements publics de l'État dotés d'un directoire et d'un conseil de surveillance.
• La France compte 11 GPM (7 métropolitains, 4 ultramarins) et un seul port d'intérêt national (Saint-Pierre-et-Miquelon).
• Le domaine public portuaire est soumis aux principes d'inaliénabilité, d'imprescriptibilité et de non-gratuité de l'occupation.
• La coordination interportuaire (exemple : HAROPA PORT sur l'axe Seine) répond aux enjeux de compétitivité européenne et de transition écologique.