Le pouvoir de substitution du préfet en matière de police administrative

Fondement et justification du pouvoir de substitution

Le pouvoir de substitution constitue un mécanisme essentiel de l'organisation administrative française, permettant à l'autorité supérieure d'agir en lieu et place d'une autorité décentralisée défaillante. En matière de police administrative, ce pouvoir est principalement exercé par le préfet à l'égard des maires, sur le fondement de l'article L. 2215-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT). Il traduit la tension permanente entre le principe de libre administration des collectivités territoriales, consacré par l'article 72 de la Constitution, et l'exigence d'un maintien effectif de l'ordre public sur l'ensemble du territoire.

Ce mécanisme trouve ses racines historiques dans la loi municipale du 5 avril 1884, qui a organisé la répartition des pouvoirs de police entre maires et préfets. Le Conseil d'État a très tôt admis la légalité de ce pouvoir, en jugeant que le préfet pouvait se substituer au maire lorsque celui-ci n'avait pas pris les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public (CE, 24 juin 1904, Commune de Mésigny).

Conditions d'exercice du pouvoir de substitution

L'exercice du pouvoir de substitution du préfet obéit à des conditions strictes, dont le non-respect entraîne l'illégalité de la mesure prise. Il convient de distinguer deux hypothèses principales.

Lorsque la substitution concerne plusieurs communes ou l'ensemble du département, le préfet peut intervenir directement, sans mise en demeure préalable, dès lors que les autorités municipales n'ont pas pourvu au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques. Cette compétence s'explique par le caractère intercommunal de la mesure, qui excède par nature les attributions d'un seul maire.

Lorsque la substitution vise une seule commune, le préfet ne peut agir qu'après avoir adressé au maire une mise en demeure restée sans résultat. Cette exigence procédurale, qui constitue une garantie fondamentale de l'autonomie communale, a été consacrée par la jurisprudence (CE, Sect., 18 novembre 2005, Société fermière de Campoloro). Dans cet arrêt majeur, le Conseil d'État a précisé que la carence du maire pouvait engager la responsabilité de la commune et justifier la substitution préfectorale.

Le juge administratif contrôle rigoureusement le respect de ces conditions. L'absence de mise en demeure préalable dans le cas d'une intervention portant sur une seule commune rend l'arrêté préfectoral illégal (CE, 29 septembre 2003, Commune de Roquevaire).

Le pouvoir de réquisition en cas d'urgence

L'article L. 2215-1 du CGCT prévoit également un pouvoir de réquisition au profit du préfet, mobilisable en cas d'urgence. Ce pouvoir, plus étendu que la simple substitution, permet au préfet de réquisitionner tout bien ou service, de requérir toute personne nécessaire et de prescrire toute mesure utile pour faire cesser une atteinte à l'ordre public.

L'exercice de ce pouvoir est soumis à trois conditions cumulatives : une situation d'urgence caractérisée, une atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques, et l'insuffisance des moyens dont dispose le préfet. L'arrêté de réquisition doit être motivé et ses effets sont limités dans le temps, jusqu'à ce que l'atteinte à l'ordre public ait pris fin.

Le Conseil d'État a précisé les limites de ce pouvoir de réquisition en jugeant qu'il ne pouvait être utilisé que de manière proportionnée et temporaire (CE, ord., 9 décembre 2003, Aguillon). Le juge des référés exerce un contrôle de proportionnalité sur les mesures de réquisition, vérifiant qu'elles ne portent pas une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Compétence exclusive du préfet en matière intercommunale

Le préfet dispose d'une compétence exclusive pour prendre les mesures de police dont le champ d'application excède le territoire d'une seule commune. Cette règle, posée par l'article L. 2215-1 du CGCT, interdit à un maire de prendre des mesures de police ayant des effets au-delà de sa commune. Le Conseil d'État a ainsi annulé des arrêtés municipaux dont la portée dépassait les limites communales (CE, 2 mai 1973, Commune de Dieppe).

Cette compétence exclusive s'articule avec les pouvoirs de police spéciale du préfet dans des domaines variés : installations classées, débits de boissons, police des étrangers, ou encore police des réunions et manifestations dans les communes dotées d'un régime de police d'État.

Distinction entre police administrative et police judiciaire

La distinction entre police administrative et police judiciaire constitue une summa divisio du droit public français, dont les enjeux sont considérables en termes de compétence juridictionnelle et de régime de responsabilité.

La police administrative est d'ordre préventif : elle vise à empêcher les troubles à l'ordre public avant qu'ils ne surviennent. Elle relève du pouvoir réglementaire de l'administration et son contentieux appartient au juge administratif. La police judiciaire est d'ordre répressif : elle intervient après la commission d'une infraction pour en rechercher les auteurs et les déférer devant les tribunaux. Elle s'exerce sous l'autorité du procureur de la République et relève du juge judiciaire.

Le critère de distinction retenu par le Tribunal des conflits repose sur la finalité de l'opération. L'arrêt fondateur est celui du Tribunal des conflits du 7 juin 1951, Noualek, qui retient le critère de l'intention de l'agent au moment des faits. Cette jurisprudence a été précisée par la décision du Conseil d'État du 11 mai 1951, Baud, qui confirme que c'est la nature de l'opération, et non la qualité de l'agent, qui détermine la qualification.

Une même opération peut relever successivement des deux polices. Ainsi, une opération de contrôle d'identité (police administrative) peut basculer en opération de police judiciaire si un délit est constaté à cette occasion (TC, 12 juin 1978, Société Le Profil).

À retenir

• Le préfet peut se substituer au maire défaillant en matière de police, mais doit respecter une mise en demeure préalable lorsqu'une seule commune est concernée (art. L. 2215-1 CGCT).
• En cas d'urgence, le préfet dispose d'un pouvoir de réquisition étendu, soumis à un contrôle de proportionnalité du juge administratif.
• Le préfet est seul compétent pour les mesures de police excédant le territoire d'une commune.
• La distinction police administrative (préventive, juge administratif) et police judiciaire (répressive, juge judiciaire) repose sur la finalité de l'opération.
• Le pouvoir de substitution traduit l'équilibre entre libre administration communale et garantie de l'ordre public par l'État.