Le management public : définition, fonctions et transformation du pilotage collectif

Définir le management dans le contexte public

Le management désigne le pilotage de l'action collective au sein d'une organisation en vue d'atteindre des objectifs déterminés. Il se distingue de la simple gestion, davantage centrée sur la dimension quantitative et comptable, par sa focalisation sur les savoir-faire, les dynamiques humaines et l'adaptation au contexte institutionnel. Dans la fonction publique, cette distinction revêt une importance particulière : le manager public ne se contente pas d'administrer des moyens, il orchestre des compétences au service de l'intérêt général.

La notion de management public s'est progressivement imposée en France à partir des années 1980, sous l'influence du courant du New Public Management (NPM) né dans les pays anglo-saxons. Ce mouvement, théorisé notamment par Christopher Hood dans son article fondateur de 1991, prône l'introduction dans le secteur public de méthodes issues du secteur privé : fixation d'objectifs mesurables, évaluation des résultats, responsabilisation des encadrants. En France, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 a constitué un tournant majeur en substituant une logique de résultats à la logique de moyens qui prévalait jusqu'alors.

Les quatre fonctions classiques du manager

La doctrine managériale identifie traditionnellement quatre fonctions fondamentales, héritées des travaux d'Henri Fayol qui, dès 1916 dans son ouvrage Administration industrielle et générale, posait les bases de la théorie administrative.

La planification consiste à définir les objectifs assignés aux collaborateurs et à déterminer les moyens de les atteindre dans un calendrier donné. Elle comporte une dimension stratégique (la définition de la direction à suivre) et une dimension opérationnelle (la détermination des modalités concrètes d'action). Dans la fonction publique, la planification s'inscrit dans le cadre des projets de service rendus obligatoires par la circulaire du 25 juin 2019 relative à la transformation des administrations centrales.

L'organisation vise à établir les règles de fonctionnement du service, à les rendre lisibles et à s'assurer de leur diffusion auprès de l'ensemble de l'équipe. Ces règles doivent répondre à cinq critères : clarté, utilité, opérationnalité, dimension protectrice et adaptabilité. Le principe hiérarchique, fondement de l'organisation administrative française rappelé par le Conseil d'État dans son rapport public de 2012 consacré aux agences, structure cette fonction d'organisation.

La direction recouvre la capacité à donner du sens au travail de l'équipe et à prendre les décisions nécessaires à l'atteinte des objectifs. Le manager exerce ici son autorité hiérarchique, qui découle du pouvoir d'organisation du service reconnu par la jurisprudence administrative (CE, 7 février 1936, Jamart). Ce pouvoir confère à tout chef de service la faculté de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l'administration placée sous son autorité.

Le contrôle constitue enfin une responsabilité essentielle du manager, légitimant sa position dans la chaîne hiérarchique. Il ne s'agit pas d'un contrôle purement sanctionnateur mais d'un suivi des actions intégrant aide, conseil et correction. L'entretien professionnel annuel, généralisé par le décret n° 2010-888 du 28 juillet 2010, constitue l'un des outils formalisés de cette fonction de contrôle.

L'émergence d'une conception renouvelée du management public

Au-delà de ces fonctions classiques, le management public contemporain intègre trois dimensions complémentaires qui traduisent une évolution profonde de la conception du rôle de l'encadrant.

La première dimension est celle de la réussite collective. Le manager n'est plus seulement celui qui dirige, il est celui qui fait réussir son équipe. Cette dynamique s'articule autour de trois axes : la convergence des efforts vers des objectifs partagés, l'édiction de règles de fonctionnement claires portant sur les outils, moyens et procédures, et la recherche de la cohésion par la communication et la reconnaissance. Cette approche rejoint les travaux de Rensis Likert sur le management participatif et ceux d'Elton Mayo issus des célèbres expériences de Hawthorne (1924-1932), qui ont démontré l'importance des relations humaines dans la productivité.

La deuxième dimension concerne la culture du résultat. L'introduction de la notion de performance dans le secteur public ne remet pas en cause les principes fondamentaux du service public (égalité, continuité, mutabilité, tels que dégagés par les lois de Rolland). Elle traduit une exigence de passage d'une logique de moyens à une logique de résultats, dans un contexte de ressources budgétaires contraintes. La Révision générale des politiques publiques (RGPP) lancée en 2007, puis la Modernisation de l'action publique (MAP) en 2012 et enfin le programme Action publique 2022 ont successivement porté cette exigence de performance. L'évaluation professionnelle des agents, qui s'est substituée à la notation, illustre concrètement cette évolution.

La troisième dimension est la mobilisation de l'intelligence collective. Le manager doit fédérer les agents et les faire progresser tant sur le plan des compétences (par la formation continue, droit consacré par la loi n° 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique) que sur celui du parcours professionnel (avancement, mobilité). La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a d'ailleurs renforcé les outils de gestion individualisée des parcours, notamment par les lignes directrices de gestion.

Les facteurs de transformation du management public

Plusieurs facteurs contextuels expliquent la transformation du métier de manager dans la fonction publique au cours des dernières décennies.

Le facteur démographique joue un rôle déterminant. L'allongement de la durée de la vie active, conséquence des réformes successives des retraites (2003, 2010, 2014, 2023), modifie la composition des équipes et impose de repenser la gestion des seniors. Parallèlement, l'arrivée de nouvelles générations dans la fonction publique, porteuses d'attentes différentes en matière d'autonomie, de sens au travail et d'équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle, interroge les modes d'encadrement traditionnels.

Le facteur organisationnel se manifeste par la recherche d'économies d'échelle dans un contexte budgétaire contraint. La mutualisation des services, la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE) engagée en 2010, la création de grandes régions par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 et la loi NOTRe du 7 août 2015 ont profondément reconfiguré les structures administratives. Le développement du travail en mode projet et des organisations matricielles diversifie les formes de management.

Le facteur technologique et sociétal se traduit par la nécessité de s'adapter rapidement à l'évolution des besoins des usagers et aux transformations numériques. Le programme Dites-le nous une fois, la dématérialisation des procédures et le développement du télétravail (accéléré par la crise sanitaire de 2020 et encadré par l'accord-cadre du 13 juillet 2021) transforment les conditions d'exercice du management.

Les trois niveaux de management

La doctrine distingue traditionnellement trois niveaux de management, correspondant à des degrés différents d'engagement stratégique et opérationnel.

Le management stratégique est exercé par les cadres dirigeants (directeurs généraux, secrétaires généraux). Il porte sur la définition des orientations générales et l'allocation des ressources. Le management intermédiaire, assuré par les chefs de service et sous-directeurs, assure la traduction des orientations stratégiques en plans d'action opérationnels. Le management de proximité, exercé par les chefs de bureau, responsables d'unité ou chefs d'équipe, constitue le maillon essentiel entre la hiérarchie et les agents. Ces managers de proximité, souvent au contact direct de la population, méritent une attention et une reconnaissance particulières car ils incarnent au quotidien la qualité du service public.

À retenir

• Le management public se distingue de la simple gestion par sa dimension humaine et relationnelle, et s'inscrit dans une logique de performance portée par la LOLF depuis 2001.
• Les quatre fonctions classiques du manager (planifier, organiser, diriger, contrôler) héritées de Fayol sont complétées par trois dimensions modernes : faire réussir l'équipe, promouvoir la culture du résultat et mobiliser l'intelligence collective.
• L'arrêt Jamart (CE, 1936) fonde le pouvoir d'organisation du service reconnu à tout chef de service, socle juridique de l'autorité managériale.
• Les transformations démographiques, organisationnelles et technologiques imposent un renouvellement profond des pratiques managériales dans la fonction publique.
• Le manager de proximité occupe une position charnière entre les orientations stratégiques et leur mise en oeuvre opérationnelle au contact des usagers.