Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales : fondements et champ d'application

De la tutelle au contrôle a posteriori

Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales constitue l'un des mécanismes essentiels de l'État unitaire décentralisé. Avant la grande réforme de décentralisation portée par la loi n°82-213 du 2 mars 1982, dite loi Defferre, les actes des collectivités territoriales étaient soumis à une tutelle administrative exercée a priori par le préfet. Ce dernier disposait d'un pouvoir d'approbation préalable et pouvait annuler lui-même les actes qu'il jugeait illégaux ou inopportuns.

La loi du 2 mars 1982 a opéré une rupture fondamentale en substituant à cette tutelle un contrôle présentant trois caractéristiques majeures. En premier lieu, il s'agit d'un contrôle a posteriori : les actes des collectivités deviennent exécutoires dès leur publication ou notification et leur transmission au représentant de l'État, sans que l'approbation préalable du préfet soit requise. En deuxième lieu, ce contrôle est juridictionnel : seul le juge administratif peut désormais prononcer l'annulation d'un acte, le préfet ayant perdu son pouvoir d'annulation directe. En troisième lieu, il porte exclusivement sur la légalité des actes, et non sur leur opportunité, ce qui signifie que le préfet ne peut contester un acte au motif qu'il le juge inopportun ou mal fondé en termes de politique locale.

Cette évolution a été consacrée au niveau constitutionnel par la révision du 28 mars 2003, qui a inscrit à l'article 72, alinéa 6, de la Constitution que le représentant de l'État est chargé du "contrôle administratif" dans les collectivités territoriales. Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de préciser que ce contrôle est une exigence constitutionnelle qui ne saurait être supprimée par le législateur (CC, décision n°82-137 DC du 25 février 1982).

Les collectivités et organismes soumis au contrôle

Le contrôle de légalité s'applique à un ensemble large d'entités. Il concerne d'abord les collectivités territoriales au sens strict : communes (y compris les conseils d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille dans le cadre de la loi PLM du 31 décembre 1982), départements et régions. Les collectivités à statut particulier sont également concernées, bien que certaines d'entre elles obéissent à des régimes spécifiques. La Corse, la Collectivité européenne d'Alsace (créée par la loi du 2 août 2019), la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française disposent ainsi de modalités de contrôle adaptées à leur organisation institutionnelle propre.

Le contrôle s'étend ensuite aux établissements publics locaux, et notamment aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) : communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines et métropoles. D'autres établissements publics sont soumis à ce contrôle lorsque la loi le prévoit expressément.

Les sociétés d'économie mixte locales (SEML) entrent dans le champ du contrôle pour les actes qui constituent un exercice de prérogatives de puissance publique. Enfin, les mandataires agissant au nom et pour le compte d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public sont également concernés.

Les actes soumis à l'obligation de transmission

Le principe fondamental est que seuls certains actes, considérés comme les plus importants, doivent être obligatoirement transmis au préfet. Les articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du CGCT dressent la liste de ces actes pour chaque niveau de collectivité. Cette liste a été progressivement réduite par le législateur, notamment par l'ordonnance n°2009-1401 du 17 novembre 2009 portant simplification de l'exercice du contrôle de légalité.

Parmi les actes soumis à transmission obligatoire figurent les délibérations des assemblées délibérantes et les décisions prises par délégation de celles-ci, les décisions de police du maire (réglementaires et individuelles), les actes réglementaires pris par les autorités communales dans les domaines relevant de leur compétence, les conventions relatives aux marchés publics d'un montant au moins égal à 200 000 euros HT, les conventions de concession ou d'affermage de services publics locaux, les contrats de partenariat et les conventions relatives aux emprunts.

S'y ajoutent les décisions individuelles de gestion du personnel (nomination, recrutement, détachement sur emploi fonctionnel, contrats d'engagement, licenciement d'agents non titulaires), les autorisations d'urbanisme (permis de construire, certificats d'urbanisme, déclarations préalables), les ordres de réquisition du comptable et les décisions relevant de prérogatives de puissance publique prises par les SEML.

La transmission conditionne le caractère exécutoire de ces actes, conjointement avec leur publication ou leur notification. La loi autorise désormais la transmission par voie électronique, via le système d'information ACTES (Aide au Contrôle de légaliTé dématérialisé), afin de réduire les coûts et les délais.

Il convient de souligner que les actes non soumis à l'obligation de transmission restent néanmoins soumis au respect du principe de légalité et peuvent faire l'objet d'un recours contentieux de droit commun par toute personne justifiant d'un intérêt à agir.

À retenir

• La loi du 2 mars 1982 a remplacé la tutelle a priori par un contrôle a posteriori, juridictionnel et limité à la légalité.
• Le contrôle s'applique aux collectivités territoriales, aux EPCI, aux SEML (pour leurs actes de puissance publique) et aux mandataires.
• Seuls les actes limitativement énumérés par le CGCT doivent être transmis au préfet pour devenir exécutoires.
• L'ordonnance du 17 novembre 2009 a réduit la liste des actes soumis à transmission obligatoire.
• Le contrôle de légalité est une exigence constitutionnelle (article 72, alinéa 6 de la Constitution).