Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales

Fondement constitutionnel et portée du contrôle

Le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales trouve son assise dans l'article 72, alinéa 6, de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose que « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Ce contrôle constitue la contrepartie nécessaire du principe de libre administration des collectivités territoriales, consacré par l'article 72, alinéa 3, et garanti par le Conseil constitutionnel (CC, 23 août 1985, Évolution de la Nouvelle-Calédonie). Il ne s'agit pas d'un contrôle d'opportunité, mais exclusivement d'un contrôle portant sur la conformité des actes au droit en vigueur.

Ce mécanisme a profondément évolué avec la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, qui a supprimé la tutelle administrative a priori exercée par le préfet. Avant cette réforme, le préfet disposait d'un pouvoir d'approbation préalable et d'annulation des actes des collectivités. La loi de 1982 a substitué à ce régime un contrôle a posteriori exercé par le juge administratif, saisi par le représentant de l'État au moyen du déféré préfectoral.

La distinction entre contrôle administratif et contrôle budgétaire

Le contrôle de légalité recouvre deux branches distinctes. Le contrôle administratif porte sur les actes juridiques des collectivités (délibérations, arrêtés, contrats, actes d'urbanisme) et relève, en cas de déféré, de la juridiction administrative. Le contrôle budgétaire concerne les actes relatifs à l'adoption et à l'exécution des budgets locaux et implique, le cas échéant, la saisine de la chambre régionale des comptes (CRC) par le représentant de l'État, conformément aux articles L. 1612-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT).

Le contrôle budgétaire s'exerce dans quatre hypothèses principales : le défaut d'adoption du budget dans les délais légaux, le vote du budget en déséquilibre réel, le défaut d'inscription d'une dépense obligatoire, et le constat d'un déficit du compte administratif au-delà d'un seuil fixé par la loi. Dans ces cas, la CRC formule des propositions et, à défaut de mise en conformité, le préfet règle le budget d'office.

L'obligation de transmission et le régime des actes

Le caractère exécutoire des actes des collectivités territoriales est subordonné à deux conditions cumulatives posées par l'article L. 2131-1 du CGCT pour les communes (et les articles équivalents pour les départements et régions) : leur publication ou notification et leur transmission au représentant de l'État. Tous les actes ne sont cependant pas soumis à l'obligation de transmission. L'article L. 2131-2 du CGCT énumère limitativement les catégories d'actes transmissibles, parmi lesquelles figurent les délibérations du conseil municipal, les décisions réglementaires et individuelles du maire en matière de police, les conventions relatives aux marchés publics, et les actes de gestion du personnel.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a réduit le nombre d'actes soumis à transmission obligatoire, afin d'alléger la charge pesant sur les services préfectoraux et de recentrer le contrôle sur les actes les plus significatifs. La transmission peut désormais s'effectuer par voie électronique grâce au dispositif ACTES (Aide au Contrôle de légaliTÉ dématérialiSé), généralisé progressivement depuis 2005.

Le déféré préfectoral, instrument du contrôle juridictionnel

Lorsque le représentant de l'État estime qu'un acte d'une collectivité est entaché d'illégalité, il peut le déférer au tribunal administratif dans un délai de deux mois à compter de la transmission de l'acte. Ce recours, qualifié de déféré préfectoral, est un recours pour excès de pouvoir présentant certaines spécificités. Le Conseil d'État a jugé que le déféré préfectoral constitue un recours pour excès de pouvoir ouvert même sans texte (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains, par analogie avec le principe général du recours pour excès de pouvoir).

Le préfet peut assortir son déféré d'une demande de suspension, qui obéit au régime de droit commun du référé-suspension (conditions d'urgence et de doute sérieux quant à la légalité de l'acte). Toutefois, en matière d'urbanisme, de marchés publics et de délégations de service public, la demande de suspension entraîne la suspension automatique de l'acte pour une durée d'un mois, conformément à l'article L. 2131-6, alinéa 3, du CGCT.

Le Conseil d'État a précisé que le préfet n'est pas tenu de déférer un acte, même illégal. Il dispose d'un pouvoir d'appréciation et sa décision de ne pas déférer n'est pas susceptible de recours pour excès de pouvoir (CE, 25 janvier 1991, Brasseur). Cependant, un administré peut demander au préfet de déférer un acte, et le refus du préfet peut alors faire l'objet d'un recours (CE, Sect., 25 janvier 1991, Brasseur).

La phase précontentieuse : le dialogue entre le préfet et la collectivité

Avant d'engager un déféré, le représentant de l'État privilégie en pratique une phase de dialogue précontentieux avec la collectivité. Cette phase se traduit par l'envoi de lettres d'observations signalant les irrégularités détectées, de demandes de pièces complémentaires, voire de propositions de modification de l'acte. Ce dialogue, bien que dépourvu de base textuelle précise, est encouragé par les circulaires ministérielles et constitue la réalité quotidienne du contrôle de légalité. Dans la très grande majorité des cas, les irrégularités sont corrigées à ce stade, le déféré préfectoral demeurant statistiquement marginal (quelques centaines de déférés par an pour plusieurs millions d'actes transmis).

Le Conseil d'État a jugé que la lettre d'observations du préfet ne constitue pas une décision faisant grief et n'est donc pas susceptible de recours contentieux (CE, 28 février 1997, Commune du Port).

Les acteurs et l'organisation du contrôle

Le contrôle de légalité est exercé sous l'autorité du préfet de département pour les communes et leurs établissements publics, et du préfet de région pour les actes des régions. Les services chargés de ce contrôle sont les bureaux spécialisés des préfectures et sous-préfectures, ainsi que les secrétariats généraux pour les affaires régionales (SGAR) pour les actes relevant de l'échelon régional.

L'efficacité du contrôle a été régulièrement questionnée en raison de la disproportion entre le volume d'actes transmis et les moyens humains affectés aux services préfectoraux. La Cour des comptes a formulé à plusieurs reprises des observations sur l'insuffisance du contrôle effectivement exercé, appelant à une meilleure priorisation des vérifications sur les actes présentant les enjeux juridiques et financiers les plus importants.

Évolutions récentes et perspectives

La loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique a apporté des ajustements au contrôle de légalité, notamment en clarifiant les modalités de transmission des actes et en renforçant le conseil juridique du préfet aux petites communes. Par ailleurs, la dématérialisation croissante des échanges entre collectivités et préfectures, via le système ACTES, tend à améliorer la traçabilité et la rapidité du contrôle.

La question de l'articulation entre le contrôle de légalité et le droit de l'Union européenne se pose également, le préfet étant tenu de vérifier la conformité des actes locaux non seulement au droit national, mais aussi aux normes européennes directement applicables (règlements, directives transposées, principes généraux du droit de l'Union).

À retenir

• Le contrôle de légalité, fondé sur l'article 72 de la Constitution, est un contrôle a posteriori exercé par le préfet sur les actes des collectivités territoriales, qui a remplacé la tutelle a priori depuis la loi du 2 mars 1982.
• Il se subdivise en contrôle administratif (déféré devant le juge administratif) et contrôle budgétaire (saisine de la chambre régionale des comptes).
• Le déféré préfectoral est un recours pour excès de pouvoir exercé dans un délai de deux mois à compter de la transmission de l'acte, le préfet disposant d'un pouvoir d'appréciation quant à l'opportunité de déférer.
• La phase de dialogue précontentieux (lettres d'observations, demandes de pièces) permet de résoudre la majorité des irrégularités sans recours au juge.
• La dématérialisation via le système ACTES et les réformes successives visent à recentrer le contrôle sur les actes à forts enjeux juridiques et financiers.