Le Conseil d'État, institution centrale du droit administratif français

Origines et fondements historiques

Le Conseil d'État trouve ses racines dans le Conseil du Roi de l'Ancien Régime, mais c'est la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799) qui institue formellement le Conseil d'État moderne. Créé sous l'impulsion de Bonaparte, il est alors chargé de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, ainsi que de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière administrative. Pendant plusieurs décennies, le Conseil d'État exerce une justice retenue : ses avis contentieux doivent être approuvés par le chef de l'État pour devenir exécutoires.

La loi du 24 mai 1872 marque un tournant décisif en conférant au Conseil d'État la justice déléguée, c'est-à-dire le pouvoir de statuer souverainement au nom du peuple français, sans approbation préalable du pouvoir exécutif. Le Conseil d'État a lui-même consacré l'abandon définitif de la théorie du ministre-juge dans son arrêt fondateur (CE, 13 décembre 1889, Cadot), affirmant sa compétence de droit commun en matière de contentieux administratif.

La triple mission du Conseil d'État

Le Conseil d'État est une institution aux fonctions multiples qui se déploient en trois dimensions complémentaires : une fonction consultative, une fonction juridictionnelle et une fonction de gestion de l'ordre juridictionnel administratif. Cette pluralité de missions, loin d'être une anomalie, constitue l'originalité du modèle français de justice administrative, souvent étudié en droit comparé.

La fonction consultative

Le Conseil d'État est le conseiller juridique du Gouvernement. À ce titre, il est obligatoirement consulté sur les projets de loi avant leur présentation en Conseil des ministres (article 39 alinéa 2 de la Constitution), sur les projets d'ordonnances (article 38 de la Constitution), ainsi que sur les décrets en Conseil d'État, catégorie de textes réglementaires pour lesquels la consultation est imposée par une disposition législative ou réglementaire.

Au-delà de ces consultations obligatoires, le Gouvernement peut solliciter l'avis du Conseil d'État sur toute difficulté juridique ou administrative. Le Conseil d'État peut également, de sa propre initiative, appeler l'attention du Gouvernement sur les réformes qui lui paraissent souhaitables, notamment à travers son rapport annuel qui comporte une partie consacrée à des études thématiques.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (loi constitutionnelle n° 2008-724) a élargi cette fonction consultative en permettant au président de l'Assemblée nationale ou au président du Sénat de soumettre une proposition de loi à l'examen du Conseil d'État, avant son inscription à l'ordre du jour. Cette innovation vise à améliorer la qualité de la législation d'initiative parlementaire en lui offrant le même examen technique que celui dont bénéficient les projets de loi gouvernementaux.

Le Conseil d'État rend ses avis consultatifs au sein de ses sections administratives (section de l'intérieur, section des finances, section sociale, section des travaux publics, section de l'administration) ou en assemblée générale pour les textes les plus importants. Les avis du Conseil d'État sur les projets de loi sont rendus publics depuis 2015.

La fonction juridictionnelle

Le Conseil d'État est le juge administratif suprême. Son champ de compétence juridictionnelle s'étend au contrôle de l'ensemble des activités des administrations publiques : le pouvoir exécutif, les collectivités territoriales, les autorités administratives indépendantes, les établissements publics et les organismes privés chargés d'une mission de service public disposant de prérogatives de puissance publique.

Le Conseil d'État intervient à trois niveaux de compétence juridictionnelle.

En premier et dernier ressort, il connaît notamment des recours dirigés contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, les décisions des organismes collégiaux à compétence nationale, ainsi que les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du Président de la République. Il est également compétent en premier et dernier ressort pour le contentieux des élections européennes et des élections aux conseils régionaux.

En appel, le Conseil d'État demeure compétent dans certains contentieux spécifiques, notamment en matière de contentieux des élections municipales et départementales et pour les recours en appréciation de légalité.

En cassation, il examine les pourvois formés contre les décisions rendues en dernier ressort par les cours administratives d'appel et, dans certains cas, par les tribunaux administratifs statuant en dernier ressort, ainsi que par les juridictions administratives spécialisées (Cour nationale du droit d'asile, juridictions ordinales, juridictions financières pour certains litiges).

Le Conseil d'État exerce également d'importantes fonctions de juge des référés depuis la loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives. Le référé-liberté (article L. 521-2 du Code de justice administrative), le référé-suspension (article L. 521-1) et le référé conservatoire (article L. 521-3) constituent des outils essentiels de protection des droits des administrés. Le juge des référés du Conseil d'État peut être saisi en appel des ordonnances de référé-liberté rendues par les tribunaux administratifs, dans un délai de quinze jours.

Enfin, depuis la loi organique du 10 décembre 2009, le Conseil d'État est chargé du filtrage des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) transmises par les juridictions administratives, avant leur éventuel renvoi au Conseil constitutionnel.

La gestion de l'ordre juridictionnel administratif

Le Conseil d'État assure la gestion de l'ensemble de la juridiction administrative, qui comprend 42 tribunaux administratifs, 8 cours administratives d'appel et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Cette mission de gestion, qui s'est consolidée au fil du temps, est aujourd'hui codifiée dans le Code de justice administrative (CJA). Le Conseil d'État veille à l'harmonisation de la jurisprudence, à la formation des magistrats administratifs et au bon fonctionnement du service public de la justice administrative. La mission d'inspection des juridictions administratives est placée sous l'autorité du vice-président du Conseil d'État.

Organisation et présidence

Depuis l'ordonnance du 31 juillet 1945, confirmée par le Code de justice administrative entré en vigueur le 1er janvier 2001, la direction effective du Conseil d'État est assurée par son vice-président, qui en est le véritable chef. La présidence nominale revient au Premier ministre ou, par délégation, au garde des Sceaux, ministre de la Justice, qui peuvent présider l'assemblée générale du Conseil d'État. Cette prérogative, vestige historique du lien entre le Conseil d'État et le pouvoir exécutif, ne s'exerce qu'à titre exceptionnel.

Le vice-président est choisi parmi les conseillers d'État et nommé par décret en Conseil des ministres. Il joue un rôle institutionnel majeur, représentant le Conseil d'État dans le débat public et présidant les formations les plus solennelles. Le vice-président actuel est Didier-Roland Tabuteau, en fonction depuis 2022.

À retenir

• Le Conseil d'État, institué par la Constitution de l'an VIII, exerce trois missions : conseiller du Gouvernement, juge administratif suprême, gestionnaire des juridictions administratives.
• La loi du 24 mai 1872 lui a conféré la justice déléguée, faisant de lui un juge souverain, et l'arrêt Cadot de 1889 a consacré sa compétence de droit commun.
• La révision constitutionnelle de 2008 a étendu sa fonction consultative aux propositions de loi parlementaires, sur saisine des présidents des assemblées.
• En tant que juge, il statue en premier et dernier ressort (décrets, actes réglementaires ministériels), en appel (élections municipales et départementales) et en cassation (arrêts des cours administratives d'appel).
• La direction effective du Conseil d'État appartient à son vice-président, le Premier ministre ou le garde des Sceaux ne présidant l'assemblée générale qu'à titre exceptionnel.