Le cadre juridique et institutionnel de la politique du logement

Le rôle prééminent de l'État en matière de logement

La politique du logement constitue l'une des grandes politiques publiques dans laquelle l'État conserve un rôle déterminant, tant sur le plan normatif que financier. Le droit au logement a été consacré comme un objectif à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (CC, décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995, Diversité de l'habitat), qui a considéré que la possibilité de disposer d'un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle découlant du préambule de la Constitution de 1946.

Cette consécration a été prolongée par la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable (loi DALO), qui a créé un véritable droit subjectif au logement, permettant aux personnes mal logées de saisir une commission de médiation puis, en cas d'échec, le tribunal administratif. Le Conseil d'État a précisé les contours de ce droit, notamment en jugeant que l'État engage sa responsabilité lorsqu'il ne relogie pas un demandeur reconnu prioritaire dans un délai raisonnable (CE, 10 février 2012, Ministre du logement c/ Mme Fofana).

L'État dispose de trois leviers principaux. Le premier est le pouvoir normatif : il fixe les règles applicables en matière d'urbanisme, de construction, de location et d'attribution des logements sociaux. Le deuxième levier est constitué par les aides financières, qui se déclinent en trois catégories : les aides fiscales (réductions d'impôt pour l'investissement locatif, TVA réduite pour le logement social), les aides à la personne (aides personnalisées au logement, allocation de logement sociale et familiale) et les aides à la pierre (subventions pour la construction et la réhabilitation). Le troisième levier repose sur les opérateurs nationaux que sont l'Agence nationale de l'habitat (Anah), créée en 1971 et chargée de l'amélioration du parc privé existant, et l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru), créée par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

La montée en puissance des collectivités territoriales

Si l'État demeure l'acteur central, les collectivités territoriales ont vu leur rôle croître considérablement depuis les lois de décentralisation. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a permis la délégation des aides à la pierre aux départements et aux EPCI dotés d'un programme local de l'habitat (PLH). La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (loi ALUR) a renforcé le rôle des intercommunalités en matière de politique de l'habitat, tandis que la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a approfondi les obligations de mixité sociale.

Le transfert progressif de compétences aux collectivités s'inscrit dans une logique de subsidiarité : l'échelon local est considéré comme le mieux placé pour appréhender les besoins en logement sur son territoire. Toutefois, ce mouvement n'est pas sans tensions, comme l'illustre le contentieux abondant relatif à l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi SRU), qui impose aux communes de disposer d'un pourcentage minimal de logements sociaux.

Les compétences de la commune

La commune est historiquement l'échelon de base de la politique du logement. Elle détient le pouvoir de délivrance des autorisations d'urbanisme (permis de construire, permis d'aménager, déclarations préalables) conformément aux articles L. 422-1 et suivants du code de l'urbanisme, à condition de disposer d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un document en tenant lieu. Le maire exerce cette compétence au nom de la commune.

La commune dispose également de la maîtrise de son droit de préemption urbain (articles L. 211-1 et suivants du code de l'urbanisme), qui lui permet d'acquérir en priorité des biens immobiliers mis en vente, afin de réaliser des opérations d'aménagement urbain, de constituer des réserves foncières ou de favoriser la production de logements sociaux. Le Conseil d'État a encadré l'exercice de ce droit en exigeant que la décision de préemption soit fondée sur un projet réel et suffisamment précis (CE, 7 mars 2008, Commune de Meung-sur-Loire).

La commune peut par ailleurs intervenir en matière de lutte contre l'habitat indigne. Le maire dispose de pouvoirs de police spéciale en cas de péril imminent (articles L. 511-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation) et de police générale pour assurer la salubrité publique. La loi n° 2024-322 du 9 avril 2024 visant à l'accélération et à la simplification de la rénovation de l'habitat dégradé a renforcé ces pouvoirs.

Enfin, l'obligation SRU issue de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 impose aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Île-de-France) situées dans une agglomération ou un EPCI de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants d'atteindre un taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux. Le non-respect de cette obligation expose les communes à un prélèvement sur leurs ressources fiscales, voire à un constat de carence prononcé par le préfet, entraînant un quintuplement du prélèvement et un possible transfert du droit de préemption au profit de l'État.

Le rôle central de l'EPCI

L'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) est devenu l'échelon privilégié de la politique locale de l'habitat. La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 (ALUR) a transféré de plein droit la compétence PLU aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération, sauf opposition d'une minorité de blocage de communes (ce transfert étant devenu effectif au 1er janvier 2017 pour les communautés qui n'avaient pas délibéré). Les métropoles et les communautés urbaines exercent de plein droit la compétence en matière de PLU.

L'EPCI est compétent pour l'élaboration du programme local de l'habitat (PLH), document stratégique obligatoire pour les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communautés de communes de plus de 30 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants (article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation). Le PLH définit pour une durée de six ans les objectifs et les actions en matière de politique du logement sur le territoire intercommunal.

Lorsqu'un EPCI est délégataire des aides à la pierre, il gère pour le compte de l'État l'attribution des subventions à la construction de logements sociaux et à l'amélioration de l'habitat privé. Cette délégation, prévue par l'article L. 301-5-1 du code de la construction et de l'habitation, confère à l'EPCI un rôle quasi équivalent à celui de l'État au niveau local en matière de financement du logement.

Les EPCI disposent aussi d'un droit de préemption pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat, et peuvent se voir transférer la gestion du contingent préfectoral de logements sociaux dans le cadre d'un accord collectif intercommunal.

Les instruments de planification et de programmation

La politique du logement s'appuie sur une architecture documentaire complexe articulant plusieurs niveaux. Le schéma de cohérence territoriale (SCoT), prévu aux articles L. 141-1 et suivants du code de l'urbanisme, fixe les orientations générales d'aménagement, dont celles relatives à l'habitat. Le PLH décline ces orientations en programmation opérationnelle. Le PLU, enfin, traduit dans le zonage et le règlement les choix en matière d'offre de logements.

Cette hiérarchie des normes d'urbanisme impose un rapport de compatibilité entre ces documents : le PLH doit être compatible avec le SCoT, et le PLU doit être compatible avec le PLH (article L. 131-4 du code de l'urbanisme). Le juge administratif veille au respect de cette articulation et peut annuler un PLU incompatible avec un PLH qui prévoit une production suffisante de logements sociaux.

À retenir

• Le droit au logement est un objectif à valeur constitutionnelle (CC, 19 janvier 1995) et un droit opposable depuis la loi DALO de 2007.
• L'État conserve le pouvoir normatif et financier (aides fiscales, aides à la personne, aides à la pierre) tout en déléguant la mise en œuvre locale aux collectivités.
• La commune délivre les autorisations d'urbanisme, exerce le droit de préemption et est soumise à l'obligation SRU de logements sociaux (20 % ou 25 %).
• L'EPCI est l'échelon privilégié de la politique locale de l'habitat : PLH obligatoire, compétence PLU transférée, possibilité de délégation des aides à la pierre.
• La hiérarchie SCoT, PLH, PLU structure la planification locale du logement selon un rapport de compatibilité contrôlé par le juge administratif.