L'administration pénitentiaire française et le contrôle des établissements de détention

Organisation de l'administration pénitentiaire

L'administration pénitentiaire constitue l'une des cinq directions du ministère de la Justice. Son organisation comprend une administration centrale (la direction de l'administration pénitentiaire, DAP), des directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP), les établissements pénitentiaires eux-mêmes, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), le service de l'emploi pénitentiaire (SEP-RIEP, à compétence nationale) et l'École nationale d'administration pénitentiaire (ENAP), située à Agen.

Le service public pénitentiaire se voit assigner une double mission par le code de procédure pénale (art. 2 de la loi du 24 novembre 2009, codifié à l'art. 707 du CPP) : participer à l'exécution des décisions pénales et au maintien de la sécurité publique d'une part, favoriser la réinsertion sociale des personnes confiées par l'autorité judiciaire d'autre part. La loi pénitentiaire de 2009 opère un renversement significatif dans la hiérarchie de ces missions en plaçant l'objectif de réinsertion avant l'exigence sécuritaire.

La typologie des établissements pénitentiaires

La France compte environ 187 établissements pénitentiaires répartis en plusieurs catégories.

Les maisons d'arrêt (86 établissements) accueillent les personnes en détention provisoire (prévenus) ainsi que les condamnés dont le reliquat de peine est inférieur à deux ans ou dont la condamnation n'est pas encore définitive. C'est dans ces établissements que la surpopulation est la plus aiguë, le taux d'occupation dépassant fréquemment 140 %.

Les établissements pour peine (94 établissements) se subdivisent en centres de détention, qui accueillent les condamnés définitifs orientés vers la réinsertion, et en maisons centrales, réservées aux détenus présentant les profils les plus dangereux ou les moins de perspectives de réinsertion. Les centres de semi-liberté et les centres pour peines aménagées complètent ce dispositif.

Six établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), créés par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 (dite loi Perben I), constituent une innovation majeure en séparant totalement la détention des mineurs de celle des adultes, conformément aux exigences des RPE et de la Convention internationale des droits de l'enfant.

Un établissement public de santé national est implanté au sein de la maison d'arrêt de Fresnes. Des structures sanitaires spécialisées complètent le dispositif : les unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) pour les soins somatiques, les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour les soins psychiatriques (créées par la loi du 9 septembre 2002 et effectivement ouvertes à partir de 2010), et les services médico-psychologiques régionaux (SMPR).

Les droits des personnes détenues : une conquête progressive

Le statut juridique des personnes détenues a connu une transformation profonde, passant d'une situation de quasi-absence de droits à la reconnaissance progressive de la plupart des droits fondamentaux. Ce mouvement résulte de l'action conjuguée du droit européen, de la jurisprudence administrative et du législateur.

La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 constitue une étape décisive. Elle élève les normes pénitentiaires au niveau législatif conformément à l'article 34 de la Constitution (qui réserve au législateur la détermination des règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques). Elle consacre un chapitre entier aux droits et devoirs des personnes détenues : droit à l'encellulement individuel, droit au maintien des liens familiaux, droit à la santé, droit à l'exercice du culte, droit de vote, accès à un avocat et à un juge.

Toutefois, l'effectivité de ces droits demeure problématique. Le droit à l'encellulement individuel, inscrit dans la loi depuis 1875 et réaffirmé en 2009, fait l'objet de moratoires successifs en raison de la surpopulation carcérale. Au 1er août 2016, seuls 19 % des détenus bénéficiaient d'une cellule individuelle.

Le contrôle juridictionnel : le recul des mesures d'ordre intérieur

La compétence du juge administratif en matière pénitentiaire repose sur la jurisprudence du Tribunal des conflits (TC, 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane ; TC, 22 février 1960, Fargeau d'Epied), qui opère le partage entre les deux ordres de juridiction. Le juge judiciaire est compétent pour les actes relatifs à la conduite d'une procédure judiciaire et pour les litiges portant sur la nature et les limites d'une peine. Le juge administratif est compétent pour tout ce qui touche au fonctionnement administratif du service public pénitentiaire.

Longtemps, la vie en prison a été soustraite au contrôle du juge par la théorie des mesures d'ordre intérieur (MOI), considérées comme insusceptibles de recours en raison de leur faible incidence sur la situation juridique du détenu. L'arrêt fondateur CE, Assemblée, 17 février 1995, Marie (n° 97754) a profondément transformé cette situation en posant un nouveau critère : la nature et la gravité de la mesure, appréciées au regard de ses incidences concrètes sur la situation du détenu, déterminent la recevabilité du recours.

Cette jurisprudence a été prolongée et systématisée par trois décisions de l'Assemblée du contentieux du 14 décembre 2007 (Boussouar, Planchenault, Payet), qui adoptent un raisonnement par catégorie de décisions. Le Conseil d'État y admet la recevabilité du recours contre les décisions de placement à l'isolement, les sanctions disciplinaires, les décisions de transfert et les changements d'affectation. Le périmètre des MOI irréductibles se réduit désormais aux mesures véritablement dénuées d'effet significatif.

En matière de responsabilité, le Conseil d'État a abandonné l'exigence de la faute lourde au profit de la faute simple pour la plupart des activités d'encadrement des détenus. Ce passage s'est opéré en deux étapes : d'abord pour les atteintes aux personnes (notamment les suicides en détention résultant d'un défaut de surveillance), puis pour les atteintes aux biens. Cette évolution aligne le régime de responsabilité de l'administration pénitentiaire sur le droit commun de la responsabilité administrative.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL)

Créé par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007, le CGLPL est une autorité administrative indépendante dont l'institution fait suite à la ratification par la France du Protocole facultatif à la Convention contre la torture (OPCAT), adopté par l'Assemblée générale de l'ONU le 18 décembre 2002. Ce protocole impose à chaque État partie de mettre en place un mécanisme national de prévention indépendant.

Le Contrôleur général est nommé pour un mandat de six ans non renouvelable. Il ne reçoit d'instructions d'aucune autorité et ne peut être révoqué. Il bénéficie d'une immunité fonctionnelle pour les opinions émises et les actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions. Les contrôleurs qui l'assistent sont placés sous sa seule autorité et soumis au secret professionnel.

Sa mission consiste à veiller au respect de la dignité inhérente à la personne humaine dans tous les lieux de privation de liberté : établissements pénitentiaires, mais aussi locaux de garde à vue, centres de rétention administrative, zones d'attente, établissements de santé mentale, centres éducatifs fermés. Le CGLPL choisit librement les établissements visités. Les visites peuvent être programmées ou inopinées. Les autorités ne peuvent s'y opposer que pour des motifs graves liés à la défense nationale, la sécurité publique, les catastrophes naturelles ou des troubles sérieux dans l'établissement. Les contrôleurs accèdent à l'ensemble des locaux à tout moment, s'entretiennent librement avec toute personne et obtiennent tout document utile.

Le premier Contrôleur général fut Jean-Marie Delarue (2008-2014), suivi par Adeline Hazan (2014-2020), puis Dominique Simonnot (depuis 2020).

Les autres formes de contrôle

Le contrôle des prisons est également exercé par d'autres acteurs. Le contrôle parlementaire découle du droit de visite reconnu à tout parlementaire dans les établissements pénitentiaires (art. 719 du CPP). Le contrôle judiciaire relève des magistrats de l'ordre judiciaire, et en particulier du procureur de la République qui doit établir un rapport annuel sur l'état des établissements de son ressort. Le contrôle administratif est assuré par l'Inspection générale de la Justice, la direction de l'administration pénitentiaire, les directions interrégionales et l'autorité préfectorale. Le préfet préside annuellement le conseil d'évaluation de chaque établissement de son département, réunissant magistrats, direction, partenaires associatifs et autres intervenants.

À retenir

• L'arrêt Marie (CE, Ass., 17 février 1995) marque le recul décisif des mesures d'ordre intérieur en milieu carcéral, en posant le critère de la nature et de la gravité de la mesure.
• Les trois arrêts d'Assemblée du 14 décembre 2007 (Boussouar, Planchenault, Payet) systématisent le contrôle juridictionnel par catégorie de décisions.
• Le passage de la faute lourde à la faute simple élargit considérablement la responsabilité de l'administration pénitentiaire.
• Le CGLPL, autorité administrative indépendante créée en 2007, constitue le mécanisme national de prévention prévu par le Protocole facultatif à la Convention contre la torture.
• La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 consacre les droits des détenus au niveau législatif et place la réinsertion avant la sécurité dans les missions de l'administration pénitentiaire.