La protection juridictionnelle du droit de propriété : juge judiciaire, voie de fait et emprise

Le rôle constitutionnel de l'autorité judiciaire

Le Conseil constitutionnel a consacré la compétence de l'autorité judiciaire en matière de protection de la propriété immobilière comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République (PFRLR). Dans sa décision du 25 juillet 1989 (Cons. const., 25 juillet 1989, n° 89-256 DC), il a veillé à ce que les dispositions relatives à l'urbanisme ne méconnaissent pas l'importance des attributions conférées à l'autorité judiciaire en cette matière.

Ce principe se rattache à une tradition républicaine constante selon laquelle le juge judiciaire est le gardien naturel de la propriété privée et de la liberté individuelle. L'article 66 de la Constitution de 1958 confirme ce rôle en disposant que l'autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle. Le Tribunal des conflits et la Cour de cassation ont, à de nombreuses reprises, rappelé que la protection de la propriété privée relève essentiellement des attributions de l'autorité judiciaire.

La théorie de la voie de fait et sa redéfinition en 2013

La voie de fait constitue une exception majeure au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. Lorsque l'administration commet un acte gravement attentatoire à une liberté fondamentale ou au droit de propriété, le juge judiciaire est compétent pour constater l'irrégularité, ordonner la cessation de l'atteinte et fixer les indemnités.

Avant 2013, la voie de fait était caractérisée de manière large : il suffisait que l'administration ait porté une atteinte grave à une liberté fondamentale ou au droit de propriété, soit par une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l'administration, soit par l'exécution irrégulière d'un acte.

L'arrêt du Tribunal des conflits du 17 juin 2013, Bergoend c. Société ERDF Annecy Léman (n° C3911), a profondément restreint la notion de voie de fait. Désormais, il n'y a voie de fait que dans deux hypothèses :

Premièrement, l'administration a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision (même régulière) portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l'extinction d'un droit de propriété.

Deuxièmement, l'administration a pris une décision produisant les mêmes effets (atteinte à la liberté individuelle ou extinction du droit de propriété) et qui est manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir de l'autorité administrative.

Deux restrictions majeures résultent de cette redéfinition. S'agissant des libertés, seule la liberté individuelle (au sens strict de l'article 66 de la Constitution, c'est-à-dire la sûreté personnelle) est désormais visée, et non plus l'ensemble des libertés fondamentales. S'agissant de la propriété, il faut une atteinte d'une gravité telle qu'elle aboutisse à l'extinction du droit, et non plus une simple atteinte grave.

L'emprise irrégulière et sa reconfiguration

La restriction du champ de la voie de fait a mécaniquement entraîné l'extension de l'emprise irrégulière. L'emprise désigne la dépossession d'un propriétaire privé par l'administration, qu'il s'agisse d'une occupation ou d'une appropriation de la propriété immobilière privée.

Avant 2013, les dépossessions les plus graves étaient qualifiées de voie de fait car elles constituaient une atteinte grave à la propriété. Depuis l'arrêt Bergoend, les dépossessions qui ne produisent pas l'extinction du droit de propriété relèvent de l'emprise irrégulière, quel que soit leur degré de gravité.

Le Tribunal des conflits a tiré les conséquences de cette évolution en transférant au juge administratif la compétence pour connaître des actions en réparation fondées sur l'emprise irrégulière (TC, 9 décembre 2013, Panizzon c. Commune de Saint-Palais-sur-Mer, n° C3931). Le juge administratif est désormais compétent pour statuer sur les demandes d'indemnisation du préjudice résultant d'une emprise irrégulière, alors qu'auparavant seul le juge judiciaire pouvait allouer une indemnité.

Cette évolution s'inscrit dans un mouvement plus large de renforcement des pouvoirs du juge administratif, notamment grâce au référé-liberté de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative, qui permet d'obtenir en urgence toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale.

La protection pénale de la propriété

Le droit pénal assure une protection historiquement forte de la propriété. Dans le Code pénal napoléonien de 1810, les atteintes aux biens figuraient avant les atteintes aux personnes, traduisant l'importance accordée à la propriété dans la société du XIXe siècle. Le Code pénal actuel, entré en vigueur le 1er mars 1994, a inversé cette hiérarchie en plaçant les atteintes aux personnes en premier.

Les infractions protégeant le droit de propriété sont nombreuses et variées. Le vol (articles 311-1 et suivants du Code pénal) constitue la soustraction frauduleuse de la chose d'autrui. L'escroquerie (article 313-1) sanctionne l'obtention d'un bien par des manœuvres frauduleuses. L'abus de confiance (article 314-1) réprime le détournement d'un bien remis à titre précaire. L'extorsion (article 312-1) punit l'obtention d'un bien par violence ou menace. Le recel (article 321-1) sanctionne la détention ou la transmission d'un bien provenant d'un crime ou d'un délit. Les destructions et dégradations (articles 322-1 et suivants) protègent l'intégrité matérielle des biens.

La notion émergente des communs

La notion de communs (ou commons en anglais) constitue un défi contemporain pour le concept classique de propriété. Les communs désignent des formes d'usage et de gestion collective d'une ressource par une communauté, selon des règles définies par ses membres. Cette notion, théorisée notamment par Elinor Ostrom (prix Nobel d'économie 2009), se distingue des biens communs au sens juridique strict. En France, les communs peuvent revêtir des statuts juridiques variés : coopérative, copropriété ou statuts mixtes. Ils posent la question de la conciliation entre appropriation individuelle et gestion collective des ressources, notamment dans les domaines du numérique, de l'environnement et du foncier urbain.

À retenir

• L'autorité judiciaire est gardienne de la propriété privée en vertu d'un PFRLR consacré par le Conseil constitutionnel (décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989).
• L'arrêt Bergoend du Tribunal des conflits (17 juin 2013) a restreint la voie de fait aux seules atteintes à la liberté individuelle ou aboutissant à l'extinction du droit de propriété.
• L'emprise irrégulière, élargie par contrecoup, relève désormais de la compétence du juge administratif pour la réparation.
• Le droit pénal protège la propriété par de nombreuses incriminations : vol, escroquerie, abus de confiance, extorsion, recel, destructions.
• La notion de communs interroge le modèle classique de la propriété individuelle en proposant des formes de gestion collective des ressources.