La preuve en contentieux administratif : un système inquisitoire original

La spécificité du régime probatoire administratif

Contrairement au droit civil qui organise minutieusement la charge et les modes de preuve, le Code de justice administrative ne comporte aucune disposition générale sur la répartition de la charge probatoire. Cette lacune textuelle n'est pas un oubli mais le reflet d'un système profondément différent, façonné par le caractère inquisitoire de la procédure contentieuse administrative.

L'inégalité structurelle entre l'administration, qui détient les dossiers et a pris la décision contestée, et le requérant, simple particulier, justifie un aménagement substantiel des règles probatoires. Le juge administratif joue un rôle actif dans la recherche de la vérité, qui le distingue fondamentalement du juge civil.

Le principe de la conviction forgée au vu du dossier

Le Conseil d'État a formulé avec précision le régime probatoire applicable en contentieux de l'excès de pouvoir dans un arrêt du 26 novembre 2012 (CE, 2e et 7e sous-sections réunies, n° 354108). Le juge forme sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. S'il peut écarter des allégations insuffisamment étayées, il ne saurait exiger du requérant qu'il apporte la preuve des faits avancés.

Cette formulation est capitale : le demandeur doit présenter des allégations sérieuses, non des preuves au sens strict. Lorsque ces allégations ne sont pas démenties par l'administration, le juge doit mettre en oeuvre ses pouvoirs généraux d'instruction, notamment en exigeant de l'administration la production de tout document susceptible de vérifier les affirmations du requérant.

La charge de la preuve pesant sur l'administration

Dans certaines hypothèses, la charge probatoire repose exclusivement sur l'administration. Tel est le cas lorsque les allégations du requérant ne peuvent être soutenues que par une preuve négative, c'est-à-dire la démonstration qu'un événement ne s'est pas produit. En matière de respect des obligations procédurales (consultation d'un organisme, communication préalable du dossier, notification de la décision), c'est à l'administration d'établir qu'elle a accompli les formalités requises.

Le contentieux disciplinaire illustre également ce transfert de la charge probatoire. L'administration qui prononce une sanction doit établir la matérialité des faits reprochés à l'agent (CE, 26 novembre 1875, Pariset). En matière de police administrative, l'administration doit justifier de la réalité de la menace à l'ordre public fondant sa décision (CE, 19 mai 1933, Benjamin).

En matière fiscale, la charge de la preuve fait l'objet d'un régime particulier. L'administration supporte en principe la charge de la preuve lorsqu'elle a recours à la procédure de rectification d'office, tandis que le contribuable la supporte lorsque l'imposition a été établie conformément à sa propre déclaration (CE, 20 juin 2003, n° 232832).

Les pouvoirs d'instruction du juge administratif

Le juge administratif dispose de pouvoirs d'instruction considérables. Il peut ordonner toute mesure d'instruction utile (expertise, visite des lieux, enquête) et apprécier souverainement leur opportunité. Le pouvoir de demander à l'administration la production de documents constitue l'instrument le plus fréquemment utilisé.

La jurisprudence classique du Conseil d'État a très tôt reconnu le pouvoir du juge d'exiger des explications de fait et de droit de l'administration (CE, 1er mai 1936, Couespel du Mesnil ; CE, 26 janvier 1968, Société Maison Genestal). Dans l'arrêt Société Maison Genestal, le Conseil d'État a précisé que le juge devait inviter l'administration à fournir les éléments d'appréciation sur lesquels elle s'était fondée, permettant ainsi au juge et au requérant d'en discuter contradictoirement.

Le référé-instruction (article R. 532-1 du Code de justice administrative) permet par ailleurs au juge des référés d'ordonner toute mesure utile d'expertise ou d'instruction, même en l'absence de décision administrative préalable, dès lors qu'il existe un litige potentiel relevant de la compétence du juge administratif.

L'influence du droit européen sur la preuve administrative

Le droit de l'Union européenne et la Convention européenne des droits de l'homme ont progressivement renforcé les exigences probatoires en contentieux administratif. En matière de discrimination, la directive 2000/78/CE du 27 novembre 2000 a instauré un mécanisme d'aménagement de la charge de la preuve : le requérant doit présenter des éléments de fait laissant supposer l'existence d'une discrimination, puis l'administration doit prouver que sa décision est justifiée par des éléments objectifs étrangers à toute discrimination. Le Conseil d'État a transposé ce mécanisme (CE, ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux).

L'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme impose par ailleurs le respect du principe de l'égalité des armes, qui suppose que chaque partie dispose d'une possibilité raisonnable de présenter sa cause dans des conditions qui ne la désavantagent pas de manière substantielle par rapport à la partie adverse.

À retenir

• Le Code de justice administrative ne contient pas de règle générale d'attribution de la charge de la preuve.
• Le juge administratif ne peut exiger du requérant qu'il prouve ses allégations ; il doit forger sa conviction au vu du dossier et user de ses pouvoirs d'instruction.
• La charge de la preuve pèse sur l'administration en matière de respect des obligations procédurales, en contentieux disciplinaire et lorsque la preuve négative est en jeu.
• Le juge dispose de pouvoirs d'instruction étendus, notamment le pouvoir d'exiger de l'administration la production de documents (CE, 1936, Couespel du Mesnil ; CE, 1968, Société Maison Genestal).
• Le droit européen a conduit à des aménagements de la charge de la preuve, notamment en matière de discrimination (CE, ass., 2009, Mme Perreux).