La politique de la ville : fondements, acteurs et instruments juridiques

Genèse et fondements de la politique de la ville

La politique de la ville constitue une politique publique transversale visant à réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et le reste du territoire national. Née dans les années 1980, à la suite des premières violences urbaines survenues dans la banlieue lyonnaise (été 1981), elle s'est progressivement structurée autour d'un cadre législatif et institutionnel de plus en plus élaboré.

Le rapport Dubedout de 1983, intitulé "Ensemble, refaire la ville", a posé les premières bases conceptuelles de cette politique en préconisant une approche globale associant réhabilitation du bâti, développement social et participation des habitants. La création de la Commission nationale pour le développement social des quartiers (CNDSQ) a marqué l'institutionnalisation de cette démarche.

La loi n° 91-429 du 13 mai 1991 portant création du ministère de la Ville a consacré l'importance politique de cette question en lui donnant une visibilité gouvernementale permanente. La loi d'orientation pour la ville (LOV) du 13 juillet 1991 a ensuite posé le principe du droit à la ville, affirmant que la diversité de l'habitat et la mixité sociale constituent des objectifs fondamentaux de l'action publique.

Le cadre législatif structurant : la loi Lamy du 21 février 2014

La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, dite loi Lamy, constitue aujourd'hui le socle juridique principal de la politique de la ville. Elle a profondément renouvelé l'approche en simplifiant la géographie prioritaire et en renforçant la place des habitants dans la gouvernance.

Cette loi a substitué aux multiples zonages antérieurs (zones urbaines sensibles, zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines) un critère unique de définition des quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) : le revenu médian des habitants, fixé à 60 % du revenu médian national ou à 50 % du revenu médian de l'unité urbaine de référence. Ce critère objectif et transparent a permis d'identifier environ 1 500 quartiers prioritaires sur l'ensemble du territoire.

La loi a également créé les conseils citoyens, instances de participation obligatoires dans chaque QPV, composés à parts égales de représentants associatifs et d'habitants tirés au sort. Ces conseils sont associés à l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation des contrats de ville.

La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales

La politique de la ville repose sur un partenariat étroit entre l'État et les collectivités territoriales, qui mobilise l'ensemble des échelons administratifs.

L'État joue un rôle de pilotage stratégique. Il définit la géographie prioritaire, fixe les orientations nationales et mobilise les crédits spécifiques. L'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), créée par la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (dite loi Borloo), constitue l'opérateur principal du volet urbain. Le préfet de département est le délégué de l'État pour la politique de la ville et cosigne les contrats de ville.

La région dispose d'une compétence explicite pour promouvoir le soutien à la politique de la ville et à la rénovation urbaine, en vertu de l'article L. 4221-1 du CGCT. Elle intervient notamment par le biais de ses politiques d'aménagement du territoire, de formation professionnelle et de développement économique, qui peuvent être ciblées sur les quartiers prioritaires.

Le département contribue à la politique de la ville au titre de ses compétences en matière d'action sociale, de prévention spécialisée et d'insertion. La loi du 21 février 2014 prévoit qu'il est signataire des contrats de ville.

L'intercommunalité est devenue l'échelon pivot de la politique de la ville depuis la loi Lamy. L'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre est le niveau de contractualisation des contrats de ville. Cette compétence est d'ailleurs une compétence obligatoire des communautés d'agglomération (article L. 5216-5 du CGCT) et des métropoles.

La commune reste un acteur essentiel en raison de sa proximité avec les habitants et de ses compétences en matière d'urbanisme, d'équipements de proximité et de vie associative.

Les instruments contractuels : les contrats de ville

Les contrats de ville constituent l'instrument principal de mise en œuvre de la politique de la ville. Conclus à l'échelle intercommunale, ils engagent l'ensemble des partenaires (État, région, département, EPCI, communes, organismes HLM, Caisse des dépôts) autour d'un projet de territoire intégré.

Ces contrats s'articulent autour de trois piliers : la cohésion sociale (éducation, santé, prévention de la délinquance, accès aux droits), le cadre de vie et la rénovation urbaine (habitat, mobilité, espaces publics) et le développement économique et l'emploi (insertion professionnelle, création d'activités, commerce de proximité).

La loi impose que les contrats de ville comportent des engagements de droit commun renforcé, c'est-à-dire que les politiques publiques ordinaires (éducation nationale, emploi, sécurité) doivent d'abord être pleinement mobilisées dans les quartiers prioritaires avant tout recours aux crédits spécifiques. Ce principe de mobilisation prioritaire du droit commun traduit l'ambition de faire de la politique de la ville non pas une politique compensatoire marginale, mais un levier de transformation des politiques sectorielles.

Le programme national de renouvellement urbain (NPNRU)

Le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), lancé en 2014, constitue le volet urbain majeur de la politique de la ville. Doté de plus de 12 milliards d'euros d'investissements de l'ANRU, il vise à transformer en profondeur les quartiers les plus dégradés par des opérations lourdes de démolition-reconstruction, de réhabilitation et de résidentialisation.

Le NPNRU concerne environ 450 quartiers, dont 216 sites d'intérêt national et plus de 200 sites d'intérêt régional. Il succède au premier programme national de rénovation urbaine (PNRU) lancé par la loi Borloo de 2003, qui avait permis la rénovation de plus de 500 quartiers.

L'ANRU, établissement public industriel et commercial placé sous la tutelle du ministre chargé de la ville, assure le financement et le suivi de ces opérations. Elle fonctionne selon un modèle partenarial associant l'État, Action Logement (qui en est le principal financeur), la Caisse des dépôts, les collectivités territoriales et les bailleurs sociaux.

Les dispositifs spécifiques d'accompagnement

Plusieurs dispositifs complètent le cadre général de la politique de la ville. Les zones franches urbaines-territoires entrepreneurs (ZFU-TE), héritières des zones franches urbaines créées par la loi du 14 novembre 1996, offrent des exonérations fiscales et sociales aux entreprises qui s'implantent dans certains quartiers prioritaires, sous conditions d'embauche locale.

Les programmes de réussite éducative (PRE), créés par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005, proposent un accompagnement individualisé aux enfants et adolescents en difficulté résidant dans les QPV. Les cités éducatives, lancées en 2019, fédèrent les acteurs éducatifs (Éducation nationale, collectivités, associations) autour d'un projet éducatif de territoire renforcé.

En matière de sécurité, les zones de sécurité prioritaires (ZSP), créées en 2012, et les quartiers de reconquête républicaine (QRR), mis en place à partir de 2018, permettent de concentrer les moyens policiers sur les territoires les plus exposés à la délinquance.

La dimension constitutionnelle et européenne

La politique de la ville s'inscrit dans le cadre de principes constitutionnels fondamentaux. Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de l'objectif de mixité sociale (CC, décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998), qui fonde les obligations imposées aux communes en matière de logement social par l'article 55 de la loi SRU du 13 décembre 2000.

Le principe d'égalité, combiné avec l'objectif d'aménagement du territoire, justifie les discriminations positives territoriales mises en œuvre dans les QPV. Le Conseil constitutionnel admet ces différences de traitement dès lors qu'elles sont fondées sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec l'objet de la loi (CC, décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991).

À l'échelle européenne, la politique de la ville bénéficie du soutien des fonds structurels, notamment le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui peut être mobilisé pour des actions de développement urbain intégré dans le cadre de l'objectif "investissement pour la croissance et l'emploi".

À retenir

• La loi Lamy du 21 février 2014 constitue le cadre juridique actuel de la politique de la ville, avec un critère unique de définition des QPV fondé sur le revenu médian des habitants.
• L'intercommunalité (EPCI) est devenue l'échelon pivot de la contractualisation, tandis que la région dispose d'une compétence explicite de soutien (article L. 4221-1 du CGCT).
• Les contrats de ville, articulés autour de trois piliers (cohésion sociale, cadre de vie, développement économique), reposent sur le principe de mobilisation prioritaire du droit commun.
• L'ANRU pilote le nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), doté de plus de 12 milliards d'euros, ciblant environ 450 quartiers.
• Les conseils citoyens, obligatoires dans chaque QPV, associent habitants tirés au sort et représentants associatifs à la gouvernance locale de la politique de la ville.