La police administrative : fondements, autorités et contrôle juridictionnel

La notion de police administrative constitue l'une des pierres angulaires du droit administratif français. Elle désigne l'ensemble des activités par lesquelles l'administration veille au maintien de l'ordre public, en imposant des restrictions aux libertés individuelles dans la stricte mesure nécessaire à la vie en société. Cette fonction se distingue fondamentalement de la police judiciaire par sa finalité préventive, là où la seconde poursuit un objectif répressif. La distinction entre ces deux types de police, posée par le Tribunal des conflits dans sa décision du 7 juin 1951, Noualek, emporte des conséquences majeures en matière de compétence juridictionnelle et de régime de responsabilité.

La distinction entre police générale et polices spéciales

La police administrative générale vise le maintien de l'ordre public dans ses composantes traditionnelles. Elle se fonde sur des pouvoirs conférés de manière globale aux autorités compétentes, sans qu'un texte particulier ne soit nécessaire pour chaque intervention. Le Conseil d'État a d'ailleurs reconnu très tôt l'existence d'un pouvoir réglementaire autonome en matière de police, même en l'absence de texte (CE, 8 août 1919, Labonne).

Les polices spéciales, en revanche, sont instituées par des textes particuliers qui en définissent l'objet, les autorités compétentes et les procédures applicables. Elles visent des activités, des catégories de personnes ou des lieux déterminés. On peut citer la police des installations classées pour la protection de l'environnement (livre V du Code de l'environnement), la police des étrangers (Code de l'entrée et du séjour des étrangers), la police des édifices menaçant ruine (articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation), la police des débits de boissons ou encore la police du cinéma, confiée au ministre de la Culture. La multiplication des polices spéciales traduit la tendance du législateur à encadrer plus précisément l'action administrative dans des domaines sensibles.

Les composantes de l'ordre public

L'ordre public, fondement de toute mesure de police administrative générale, repose sur un triptyque classique issu de la loi municipale du 5 avril 1884, aujourd'hui codifié à l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales : la sécurité publique, la tranquillité publique et la salubrité publique.

Ce triptyque a connu un élargissement progressif. Le Conseil d'État a admis que la moralité publique pouvait constituer une composante de l'ordre public justifiant une mesure de police, à condition qu'existent des circonstances locales particulières (CE, 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia). Plus récemment, le respect de la dignité de la personne humaine a été érigé en composante de l'ordre public par la célèbre décision relative aux lancers de nains (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). Cette extension, confirmée par le Conseil constitutionnel qui rattache la sauvegarde de la dignité à l'article 1er de la Constitution (CC, 27 juillet 1994, décision n° 94-343/344 DC), reste toutefois maniée avec prudence par le juge administratif.

Les autorités titulaires du pouvoir de police générale

La répartition du pouvoir de police générale obéit à une logique territoriale qui distingue trois échelons. Au niveau national, le Premier ministre est l'autorité de police générale, en sa qualité de titulaire du pouvoir réglementaire général (articles 21 et 37 de la Constitution). Cette compétence, historiquement exercée par le chef de l'État, lui a été transférée sous la IVe République (CE, 30 mai 1952, Dame Kirkwood), solution maintenue sous la Ve République. Le Président de la République ne retrouve cette compétence qu'en période d'application de l'article 16 de la Constitution. Les ministres, quant à eux, ne disposent pas de pouvoir de police générale, mais peuvent détenir des pouvoirs de police spéciale attribués par des textes particuliers.

Au niveau départemental, le préfet exerce le pouvoir de police générale en vertu de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions. Il assure, au nom de l'État, la charge de l'ordre public et conserve des pouvoirs de substitution à l'égard des maires défaillants. Le président du conseil départemental détient, pour sa part, un pouvoir de police limité à la gestion du domaine public routier départemental, notamment en matière de circulation.

Au niveau communal, le maire constitue l'autorité de police générale de proximité, en vertu de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales. Il exerce ce pouvoir en tant que compétence propre, sans délibération du conseil municipal, et sur le seul territoire de sa commune. Il agit par voie d'arrêtés municipaux à portée générale et dirige la police municipale.

La police municipale et son encadrement

La loi n° 99-291 du 15 avril 1999 a doté les agents de police municipale d'un statut législatif. Conformément à l'article L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure, ces agents exécutent, sous l'autorité du maire, les missions de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques. Ils sont chargés d'assurer l'exécution des arrêtés de police du maire et de constater par procès-verbaux les contraventions correspondantes.

Le législateur a prévu un mécanisme de coordination entre la police municipale et les forces étatiques, par la conclusion d'une convention entre le maire et le représentant de l'État. Cette convention précise la nature et le périmètre d'intervention des agents municipaux ainsi que les modalités de coopération. La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 a en outre organisé le transfert de certains pouvoirs de police spéciale du maire au président d'un établissement public de coopération intercommunale, sous certaines conditions.

Le concours de polices et la hiérarchie des normes

La superposition de plusieurs autorités de police générale sur un même territoire impose des règles de concours. Le principe fondamental, dégagé par le Conseil d'État, est qu'une autorité de police inférieure peut toujours aggraver les mesures prises par l'autorité supérieure, mais ne peut jamais les assouplir (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains). Ce principe trouve une application quotidienne en matière municipale, où le maire peut renforcer les prescriptions préfectorales ou nationales en fonction de circonstances locales particulières.

En cas de carence du maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police, le préfet dispose d'un pouvoir de substitution, après mise en demeure restée sans effet, conformément à l'article L. 2215-1 du Code général des collectivités territoriales.

Le contrôle juridictionnel des mesures de police

Le juge administratif exerce un contrôle approfondi sur les mesures de police administrative, en raison de leur caractère potentiellement attentatoire aux libertés. Ce contrôle se décline en plusieurs exigences.

La mesure doit poursuivre un but d'ordre public. Toute mesure de police prise dans un but étranger à l'ordre public est entachée de détournement de pouvoir.

La mesure doit être nécessaire. Le juge vérifie que la menace pour l'ordre public est réelle et suffisamment grave pour justifier l'intervention. L'arrêt Benjamin (CE, 19 mai 1933) a consacré le principe selon lequel la liberté demeure la règle et la restriction de police l'exception. Le juge y opère un contrôle de proportionnalité entre la mesure adoptée et la gravité du trouble à l'ordre public.

La mesure ne doit pas revêtir un caractère général et absolu. Le Conseil d'État censure systématiquement les interdictions générales et absolues, qui excèdent par définition ce qui est nécessaire au maintien de l'ordre (CE, 22 juin 1951, Daudignac, à propos de l'interdiction totale de la photographie sur la voie publique). Toutefois, le juge admet des interdictions très larges lorsque les circonstances l'exigent.

La mesure doit être motivée. La loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 impose la motivation des décisions constituant des mesures de police. Le juge exige que cette motivation soit substantielle et circonstanciée, et non pas générique ou stéréotypée.

Enfin, l'obligation d'agir constitue un trait essentiel du régime de la police administrative. L'autorité de police est tenue de prendre les mesures nécessaires face à une menace pour l'ordre public, et sa carence engage la responsabilité de la collectivité publique (CE, 23 octobre 1959, Doublet).

À retenir

• La police administrative se distingue de la police judiciaire par sa finalité préventive ; elle vise le maintien de l'ordre public dont les composantes incluent la sécurité, la tranquillité, la salubrité, la moralité publique (sous conditions) et la dignité de la personne humaine.
• Le pouvoir de police générale appartient au Premier ministre (niveau national), au préfet (niveau départemental) et au maire (niveau communal) ; l'autorité inférieure peut aggraver mais jamais assouplir les mesures de l'autorité supérieure.
• Le contrôle juridictionnel des mesures de police repose sur le triple test de nécessité, de proportionnalité et d'interdiction des mesures générales et absolues (CE, 1933, Benjamin ; CE, 1951, Daudignac).
• Les autorités de police ont l'obligation d'agir face à une menace pour l'ordre public ; leur carence engage la responsabilité de la puissance publique.
• La police municipale, dotée d'un statut législatif depuis 1999, agit sous l'autorité du maire dans le cadre d'une convention de coordination avec l'État.