La police administrative du cinéma : censure, classification et libertés

Les fondements historiques de la censure cinématographique

Le cinéma a été soumis, dès ses origines, à un régime de contrôle administratif préalable plus strict que celui applicable aux autres formes d'expression. Les décrets du 25 juillet 1919 et du 7 mai 1935, puis l'ordonnance du 3 mai 1945, ont institué un régime de police administrative spéciale confiant au ministre chargé de la Culture le pouvoir d'autoriser ou de restreindre la diffusion des films sur le territoire national.

Ce régime dérogatoire au principe de liberté d'expression se justifie par les caractéristiques propres au spectacle cinématographique : son impact émotionnel sur un public captif dans une salle obscure, la puissance suggestive de l'image en mouvement et l'accessibilité du médium à tous les publics, y compris les mineurs. Le Conseil constitutionnel n'a jamais censuré ce régime d'autorisation préalable, considérant implicitement qu'il constitue une restriction proportionnée à la liberté d'expression garantie par l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

Le visa d'exploitation ministériel et la classification des œuvres

En vertu de l'ordonnance du 3 mai 1945, complétée par les décrets de 1990, 2001 et 2003, le ministre de la Culture dispose d'un pouvoir de classification des œuvres cinématographiques. Il peut accorder un visa autorisant la diffusion tous publics, ou prononcer une restriction : interdiction aux mineurs de 12 ans, de 16 ans, de 18 ans, un classement X (pour les œuvres pornographiques ou d'incitation à la violence), ou une interdiction totale de représentation.

Avant toute décision, une commission de classification composée de hauts fonctionnaires, de magistrats, de représentants de la profession cinématographique, d'experts, de représentants des associations familiales et de médecins procède au visionnage du film et rend un avis. Le ministre n'est pas lié par cet avis mais doit motiver sa décision, notamment lorsqu'il prononce un classement X. Ce classement emporte des conséquences fiscales lourdes, parfois qualifiées de « censure fiscale » : majoration de la TVA, application de taxes spéciales, exclusion des mécanismes de soutien du CNC.

Le juge administratif, saisi d'un recours contre une décision de classification, fonde le plus souvent ses décisions de rejet sur la protection de la jeunesse et le respect des bonnes mœurs. La jurisprudence a précisé la notion de film pornographique : constitue une œuvre pornographique un film montrant « sans recherche esthétique et avec une crudité provocante des scènes de la vie sexuelle et notamment des scènes d'accouplement » (CE, 13 juillet 1979, Ministre de la Culture et de la Communication c/ Société Le Comptoir français du film).

Le pouvoir de police du maire : circonstances locales et pressions morales

Parallèlement au régime national, les maires disposent, dans le cadre de leurs pouvoirs de police administrative générale (article L. 2212-2 du CGCT), de la faculté de restreindre ou d'interdire la projection de films sur le territoire de leur commune. Ce pouvoir s'exerce même à l'égard de films ayant obtenu un visa d'exploitation ministériel sans restriction.

L'arrêt fondateur en la matière est CE, 18 décembre 1959, Société « Les films Lutétia », par lequel le Conseil d'État a reconnu au maire le pouvoir d'interdire la projection d'un film sur le territoire de sa commune, à condition que cette interdiction soit justifiée par des circonstances locales particulières. Cette exigence distingue le pouvoir du maire de celui du ministre : le maire ne peut se substituer à l'autorité nationale en prononçant une interdiction fondée sur des considérations générales de moralité, mais doit démontrer l'existence de risques spécifiques liés au contexte local.

L'arrêt d'assemblée CE, 19 avril 1963, Société des films Marceau a précisé le contenu de cette notion en jugeant que « les protestations émanant de milieux différents de la ville » pouvaient suffire à caractériser un risque sérieux de trouble à l'ordre public. Cette solution a été critiquée par une partie de la doctrine, qui y voit une concession au « veto des intolérants » (expression du doyen Hauriou à propos de la jurisprudence sur les réunions publiques), permettant à des groupes de pression mus par des considérations morales, religieuses ou politiques d'obtenir l'interdiction d'un film par la seule menace de troubles.

Cette tension entre liberté d'expression et maintien de l'ordre public se retrouve dans d'autres contentieux célèbres, comme celui relatif au film « La dernière tentation du Christ » de Martin Scorsese (CE, ord. réf., 2001, Commune de Cournon d'Auvergne, confirmant l'annulation d'un arrêté municipal d'interdiction).

Évolutions contemporaines : vers un contrôle plus libéral

Le système de classification a évolué vers un régime plus libéral. Le décret n° 2023-507 du 23 juin 2023 a modernisé la commission de classification, devenue la Commission de classification des œuvres cinématographiques, et renforcé les garanties procédurales. La tendance jurisprudentielle contemporaine est à un contrôle plus strict des mesures de restriction, le juge exigeant une motivation circonstanciée et proportionnée.

Le Conseil d'État exerce un contrôle de proportionnalité entre la mesure de police et les atteintes à la liberté d'expression, conformément à la jurisprudence classique CE, 19 mai 1933, Benjamin, qui impose que les restrictions soient nécessaires et adaptées au trouble invoqué.

À retenir

• Le cinéma est soumis à un régime d'autorisation préalable (ordonnance du 3 mai 1945) constituant une police administrative spéciale du ministre de la Culture.
• La classification va de « tous publics » à l'interdiction totale, en passant par les restrictions d'âge et le classement X (qui emporte une « censure fiscale »).
• L'arrêt CE, 1959, Société « Les films Lutétia » reconnaît au maire le pouvoir d'interdire un film malgré un visa ministériel, sous réserve de circonstances locales particulières.
• L'arrêt CE Ass., 1963, Société des films Marceau admet que des protestations de milieux divers suffisent à caractériser le risque de trouble.
• Le contrôle juridictionnel s'exerce selon les principes de la jurisprudence Benjamin (proportionnalité des mesures de police).