La mise à disposition de bâtiments publics au profit des services de sécurité

Le cadre juridique de la mise à disposition immobilière

Le mécanisme de mise à disposition de bâtiments par les collectivités territoriales au profit de l'État constitue une forme originale de coopération entre personnes publiques dans le domaine de la sécurité. L'article L. 1311-19 du CGCT autorise les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à construire, financer, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l'État ou des services d'incendie et de secours. Cette faculté s'étend aux constructions réalisées sur les dépendances du domaine public, ce qui constitue une dérogation notable au principe d'inaliénabilité et aux règles habituelles d'occupation domaniale.

Ce dispositif s'inscrit dans une logique plus large de décentralisation fonctionnelle de la sécurité, où les collectivités assument une part croissante du financement des infrastructures de sécurité, alors même que ces missions relèvent de la compétence régalienne de l'État. La loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) avait déjà amorcé cette dynamique en encourageant les partenariats immobiliers entre l'État et les collectivités.

Les bénéficiaires de la mise à disposition

Les bâtiments ainsi mis à disposition peuvent servir aux besoins de quatre catégories de services étatiques ou assimilés. La justice constitue le premier bénéficiaire potentiel, ce qui permet aux collectivités de contribuer à la construction ou à la rénovation de palais de justice, de maisons de justice et du droit, ou de locaux pour les tribunaux. La police nationale et la gendarmerie nationale représentent deux autres catégories, reflétant le dualisme historique des forces de sécurité intérieure en France, hérité de la distinction entre zones de police d'État et zones relevant de la gendarmerie. Les moyens nationaux de la sécurité civile constituent la quatrième catégorie, visant les bases d'hélicoptères, les centres de déminage ou les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile (UIISC). Enfin, les services d'incendie et de secours (SDIS), bien qu'étant des établissements publics locaux et non des services de l'État, figurent également parmi les bénéficiaires.

Cette liste, fixée par la loi, est limitative. Une collectivité ne pourrait donc pas utiliser ce fondement pour mettre un bâtiment à disposition d'autres services de l'État, comme les services fiscaux ou les préfectures, sans base légale distincte.

Le régime juridique applicable aux bâtiments mis à disposition

La mise à disposition implique un transfert de jouissance sans transfert de propriété. Le bien reste la propriété de la collectivité territoriale ou de l'EPCI, mais son usage est affecté au service bénéficiaire. Cette construction juridique s'apparente à une forme de convention d'utilisation entre personnes publiques, encadrée par les principes du droit domanial.

Lorsque le bâtiment est édifié sur le domaine public de la collectivité, il est incorporé à ce domaine en application de la théorie de l'accessoire. Le Conseil d'État a précisé les conditions dans lesquelles un bien peut être regardé comme une dépendance du domaine public, notamment dans l'arrêt du 19 octobre 1956, Société Le Béton (Rec. p. 375), en exigeant une affectation à l'usage direct du public ou à un service public avec un aménagement spécial.

Les conventions de mise à disposition doivent préciser les conditions d'entretien, de maintenance et de partage des charges entre la collectivité propriétaire et le service utilisateur. En pratique, ces questions sont source de contentieux récurrents, notamment lorsque l'État tarde à assumer les travaux de mise aux normes des bâtiments qu'il utilise.

Les modalités de financement et les implications budgétaires

Le législateur a ouvert aux collectivités un large éventail de modalités d'intervention : construction, financement, acquisition et rénovation. Cette diversité permet d'adapter le montage juridique et financier aux situations locales. Une commune peut ainsi construire une caserne de gendarmerie sur un terrain communal, tandis qu'un EPCI peut acquérir un immeuble existant pour le transformer en commissariat.

Le financement de ces opérations repose principalement sur les budgets locaux, complétés le cas échéant par des subventions de l'État. Le recours au bail emphytéotique administratif (BEA), prévu aux articles L. 1311-2 et suivants du CGCT, a longtemps constitué un outil privilégié pour ces opérations, permettant à un tiers investisseur de construire le bâtiment sur le domaine public en contrepartie de loyers versés par la collectivité. Toutefois, depuis l'ordonnance du 19 avril 2017 et le Code de la commande publique, le recours aux marchés de partenariat a été encadré plus strictement, limitant les possibilités de montages complexes.

La question des loyers versés par l'État aux collectivités propriétaires est politiquement sensible. Les maires dénoncent régulièrement l'insuffisance des loyers payés par l'État pour les casernes de gendarmerie, qui ne couvrent souvent pas les charges réelles supportées par les communes. Le décret du 28 janvier 1993 fixe les conditions de location des immeubles pris à bail par l'État pour les besoins de la gendarmerie, mais les montants restent fréquemment contestés.

L'articulation avec les pouvoirs de police du maire

La mise à disposition de bâtiments au profit des forces de sécurité ne modifie pas la répartition des pouvoirs de police entre le maire et le préfet. Le maire conserve sa compétence de police administrative générale en vertu de l'article L. 2212-2 du CGCT, tandis que les forces de police nationale et de gendarmerie nationale demeurent sous l'autorité hiérarchique de l'État. La construction d'un commissariat ou d'une caserne par une collectivité n'emporte aucune compétence nouvelle en matière de sécurité publique pour le maire.

Cette séparation entre le financement (local) et le commandement (étatique) illustre une tension structurelle de l'organisation française de la sécurité, que le Conseil constitutionnel a eu l'occasion de rappeler en jugeant que la sécurité est une compétence régalienne de l'État (CC, décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, LOPPSI 2).

À retenir

• L'article L. 1311-19 du CGCT permet aux collectivités et EPCI de construire, financer, acquérir ou rénover des bâtiments au profit de la justice, de la police, de la gendarmerie, de la sécurité civile et des SDIS.
• La construction est possible sur le domaine public de la collectivité, par dérogation aux règles habituelles.
• La mise à disposition transfère la jouissance mais pas la propriété du bien, qui reste un actif de la collectivité.
• Ce mécanisme n'emporte aucun transfert de compétence en matière de sécurité publique au profit de la collectivité financeuse.
• La question des loyers versés par l'État pour l'utilisation de ces bâtiments reste un sujet de tension entre collectivités et administration centrale.