La mise à disposition de bâtiments publics au profit de l'État et des services de secours

Fondement et logique du dispositif

L'article L. 1311-19 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) autorise les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à construire, financer, acquérir ou rénover des bâtiments destinés à être mis à la disposition de l'État ou des services d'incendie et de secours. Ce dispositif s'inscrit dans une logique de coopération verticale entre les niveaux d'administration, où les collectivités locales contribuent matériellement à l'exercice de missions régaliennes ou de sécurité civile qui relèvent en principe de la compétence étatique.

Cette faculté traduit une réalité ancienne du droit administratif français : les collectivités ont toujours été associées au financement des infrastructures nécessaires aux services de l'État sur leur territoire. Avant même la décentralisation de 1982, les communes participaient à la construction de gendarmeries ou de casernes de pompiers. Le législateur a progressivement encadré ces pratiques pour leur donner un fondement juridique solide.

Champ d'application matériel

Le texte vise quatre catégories d'opérations immobilières que les collectivités peuvent réaliser : la construction (y compris sur les dépendances de leur domaine public), le financement, l'acquisition et la rénovation de bâtiments. Cette énumération large permet aux collectivités d'intervenir à tous les stades de la vie d'un immeuble, depuis sa création jusqu'à sa remise en état.

La mention expresse de la possibilité de construire sur les dépendances du domaine public est importante. Elle lève toute ambiguïté quant à la compatibilité de ces opérations avec le principe d'inaliénabilité du domaine public. Le Conseil d'État a eu l'occasion de préciser les conditions dans lesquelles des constructions peuvent être édifiées sur le domaine public, notamment dans le cadre des baux emphytéotiques administratifs (CE, Sect., 11 mai 1956, Société Française des Transports Gondrand Frères). L'article L. 1311-19 constitue ainsi une habilitation législative spécifique qui sécurise juridiquement ces opérations.

Les bénéficiaires de la mise à disposition

Les bâtiments ainsi réalisés doivent être mis à la disposition de deux catégories de bénéficiaires. D'une part, l'État pour les besoins de la justice, de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou des moyens nationaux de la sécurité civile. D'autre part, les services d'incendie et de secours (SDIS), qui sont des établissements publics départementaux depuis la loi n° 96-369 du 3 mai 1996.

Cette liste reflète les missions régaliennes et de sécurité pour lesquelles l'implantation territoriale est déterminante. Le maillage judiciaire, policier et de secours repose largement sur des infrastructures locales dont l'entretien et la modernisation nécessitent des investissements considérables. La participation financière des collectivités permet de compléter les crédits budgétaires de l'État, parfois insuffisants pour couvrir l'ensemble des besoins immobiliers.

Régime juridique des biens mis à disposition

La mise à disposition de bâtiments au profit de l'État soulève la question du régime de propriété et de la domanialité applicable. Le bien reste en principe la propriété de la collectivité qui l'a construit ou acquis. Si le bâtiment est édifié sur le domaine public de la collectivité, il est incorporé à ce domaine et relève du régime de la domanialité publique (CE, Sect., 28 janvier 1970, Consorts Philip-Bingisser).

La mise à disposition s'effectue généralement par voie de convention entre la collectivité propriétaire et le bénéficiaire. Cette convention précise les conditions d'utilisation, la répartition des charges d'entretien et de fonctionnement, ainsi que les modalités de restitution du bien. En matière de gendarmerie, un décret du 28 janvier 1993 fixe les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent réaliser des casernements de gendarmerie, encadrant notamment le montant des loyers versés par l'État.

Articulation avec les autres mécanismes de coopération immobilière

L'article L. 1311-19 du CGCT s'articule avec d'autres dispositifs du droit des propriétés publiques. Le bail emphytéotique administratif (BEA), prévu aux articles L. 1311-2 et suivants du CGCT, permet à une collectivité de consentir un bail de longue durée sur son domaine public pour la réalisation d'une opération d'intérêt général. Ce mécanisme est fréquemment utilisé pour la construction de gendarmeries ou de commissariats.

Le contrat de partenariat, devenu marché de partenariat depuis l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics (codifiée dans le Code de la commande publique), constitue un autre véhicule juridique possible. Toutefois, son utilisation est encadrée par des conditions d'urgence ou de complexité qui limitent son recours.

Les collectivités peuvent également recourir aux autorisations d'occupation temporaire (AOT) constitutives de droits réels, prévues par le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), pour permettre à un tiers de construire un bâtiment sur leur domaine public.

Enjeux financiers et contentieux

La participation des collectivités au financement d'infrastructures étatiques peut soulever des difficultés lorsque les charges deviennent excessives. Le juge administratif veille au respect du principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l'article 72 de la Constitution. Le Conseil constitutionnel a rappelé que le législateur ne peut imposer aux collectivités des charges excessives sans compensation (CC, décision n° 2003-487 DC du 18 décembre 2003, Loi de finances rectificative pour 2003).

En matière de contentieux, la qualification du contrat liant la collectivité à l'État pour la mise à disposition du bâtiment relève de la compétence du juge administratif. Les litiges portent fréquemment sur la répartition des dépenses d'entretien et de grosses réparations entre le propriétaire (la collectivité) et l'utilisateur (l'État ou le SDIS).

À retenir

• L'article L. 1311-19 du CGCT habilite les collectivités et EPCI à construire, financer, acquérir ou rénover des bâtiments pour les mettre à disposition de l'État (justice, police, gendarmerie, sécurité civile) ou des SDIS.
• Les opérations peuvent être réalisées sur les dépendances du domaine public de la collectivité, ce qui constitue une dérogation sécurisée par le législateur.
• Le bien reste en principe la propriété de la collectivité, la mise à disposition s'effectuant par convention.
• Ce dispositif s'articule avec d'autres mécanismes (BEA, marché de partenariat, AOT) qui offrent des montages juridiques variés pour le financement de ces infrastructures.
• La participation financière des collectivités doit respecter le principe de libre administration et ne peut constituer une charge excessive non compensée.