La force publique : fondements constitutionnels et encadrement juridique

Notion et fondement constitutionnel

La force publique désigne l'ensemble des moyens humains et matériels dont disposent l'État et les collectivités territoriales pour assurer le maintien de l'ordre, la sécurité publique et l'exécution des lois. Cette notion trouve son fondement dans l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789, qui dispose :

« La garantie des droits de l'homme et du citoyen nécessite une force publique ; cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »

Ce texte fondateur pose deux principes essentiels. D'une part, la force publique est une nécessité institutionnelle : sans elle, les droits proclamés resteraient lettre morte. D'autre part, elle est soumise à une finalité d'intérêt général, ce qui interdit toute appropriation privée de la contrainte étatique. Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de cet article, notamment dans sa décision du 18 janvier 1995 relative à la vidéosurveillance (CC, 18 janvier 1995, n° 94-352 DC), en rappelant que la sauvegarde de l'ordre public est un objectif de valeur constitutionnelle.

Composition de la force publique

La force publique regroupe plusieurs corps et services. Les forces de sécurité intérieure comprennent la police nationale, placée sous l'autorité du ministère de l'Intérieur, et la gendarmerie nationale, force militaire rattachée au même ministère pour l'emploi depuis 2009 mais relevant organiquement du ministère des Armées. À ces deux piliers s'ajoutent les polices municipales, dont les compétences ont été progressivement élargies par les lois du 15 avril 1999 et du 25 mai 2021 (loi pour une sécurité globale préservant les libertés).

Les forces armées peuvent également concourir au maintien de l'ordre dans des circonstances exceptionnelles, comme le prévoit l'article L. 1321-1 du code de la défense. Le déploiement de l'opération Sentinelle à partir de 2015 illustre cette participation militaire à la sécurité intérieure, qui soulève des questions juridiques importantes sur la distinction entre sécurité intérieure et défense nationale.

Encadrement par le droit international et européen

L'usage de la force publique est strictement encadré par le droit international et européen. L'article 2 de la Convention européenne des droits de l'homme protège le droit à la vie et n'admet le recours à la force meurtrière que lorsqu'il est absolument nécessaire. La Cour européenne des droits de l'homme a développé une jurisprudence exigeante en la matière, imposant aux États trois obligations cumulatives.

Premièrement, le recours à la force doit être légitime, c'est-à-dire poursuivre l'un des buts limitativement énumérés par l'article 2 § 2 de la Convention (CEDH, 27 septembre 1995, McCann c. Royaume-Uni). Deuxièmement, il doit être strictement proportionné à la menace (CEDH, 20 décembre 2004, Makaratzis c. Grèce). Troisièmement, les autorités doivent prendre toutes les précautions raisonnables pour minimiser le recours à la force létale, ce qui implique une planification adéquate des opérations.

Le Code de conduite des Nations Unies pour les responsables de l'application des lois, adopté par l'Assemblée générale en 1979, et les Principes de base sur le recours à la force et l'utilisation des armes à feu adoptés à La Havane en 1990 complètent ce cadre normatif international.

Le concours de la force publique et le refus de l'accorder

L'une des questions juridiques majeures liées à la force publique concerne l'obligation pour l'État de prêter le concours de la force publique pour l'exécution des décisions de justice. Ce principe, aujourd'hui codifié à l'article L. 153-1 du code des procédures civiles d'exécution, traduit le monopole étatique de la contrainte légitime.

Le Conseil d'État a posé le principe de la responsabilité sans faute de l'État en cas de refus de prêter le concours de la force publique pour l'exécution d'une décision de justice (CE, 30 novembre 1923, Couitéas). Dans cet arrêt fondateur, le juge administratif a considéré que si l'administration peut légitimement refuser son concours pour des motifs d'ordre public, ce refus ne saurait priver le bénéficiaire du jugement de toute indemnisation, sur le fondement du principe d'égalité devant les charges publiques.

Cette jurisprudence a été constamment réaffirmée. Le Conseil constitutionnel a lui-même consacré le droit à l'exécution des décisions de justice comme composante du droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789 (CC, 29 juillet 1998, n° 98-403 DC).

Les abus dans l'usage de la force publique

L'article 13 de la Déclaration de 1789 et le droit pénal sanctionnent les abus commis par les dépositaires de la force publique. Le code pénal incrimine spécifiquement les violences commises par une personne dépositaire de l'autorité publique (article 222-13, 7° du code pénal), avec une aggravation systématique des peines par rapport aux violences de droit commun.

Le cadre légal de l'usage des armes par les forces de l'ordre a été profondément remanié par la loi du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, qui a unifié les règles applicables à la police nationale et à la gendarmerie dans un nouvel article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure. Ce texte définit cinq cas d'ouverture du feu, dans le respect des principes d'absolue nécessité et de stricte proportionnalité.

Les mécanismes de contrôle comprennent les enquêtes judiciaires, les inspections administratives (IGPN pour la police, IGGN pour la gendarmerie) et le contrôle exercé par le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante créée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 29 mars 2011.

À retenir

• L'article 12 de la DDHC de 1789 fonde la force publique sur une double exigence : nécessité institutionnelle et finalité d'intérêt général.
• La force publique comprend la police nationale, la gendarmerie nationale, les polices municipales et, dans certaines circonstances, les forces armées.
• Le refus de prêter le concours de la force publique engage la responsabilité sans faute de l'État sur le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques (CE, 1923, Couitéas).
• L'usage de la force est encadré par les principes de légitimité, de nécessité et de proportionnalité, tant en droit interne qu'en droit européen.
• Les abus dans l'usage de la force constituent des infractions pénales aggravées et font l'objet de contrôles administratifs et juridictionnels.