La décentralisation par transfert de compétences : principes et mise en œuvre contemporaine

Fondements constitutionnels et législatifs de la décentralisation

La décentralisation repose sur le principe selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus, conformément à l'article 72 de la Constitution. Ce principe, consacré dès 1958, a connu une transformation majeure avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a inscrit dans le texte fondamental le caractère décentralisé de l'organisation de la République (article 1er de la Constitution). Le mouvement de décentralisation, amorcé par les lois Defferre de 1982-1983, s'est poursuivi en plusieurs vagues successives : l'Acte I (loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions), l'Acte II (loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales), puis l'Acte III (loi MAPTAM du 27 janvier 2014 et loi NOTRe du 7 août 2015).

La loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite loi 3DS, constitue une étape supplémentaire. Elle ne procède pas à un bouleversement des blocs de compétences mais privilégie une approche pragmatique fondée sur la différenciation territoriale, le transfert volontaire et l'expérimentation.

Le Conseil constitutionnel a précisé que le législateur peut confier des compétences distinctes à des collectivités de même catégorie, dès lors que la différence de traitement est justifiée par une différence de situation ou un motif d'intérêt général (CC, décision n° 2021-900 QPC du 21 janvier 2022). Le principe de subsidiarité, inscrit à l'article 72 alinéa 2 de la Constitution, impose que les compétences soient exercées au niveau le plus pertinent.

La technique du transfert volontaire et de la délégation de compétences

La loi 3DS privilégie le recours à des mécanismes souples plutôt qu'à des transferts obligatoires uniformes. La délégation de compétences permet à l'État de confier l'exercice d'une compétence à une collectivité volontaire, sans en transférer la titularité. Ce mécanisme se distingue du transfert de compétences, qui emporte un dessaisissement définitif de l'autorité délégante.

En matière de transition écologique, les régions volontaires peuvent ainsi solliciter la délégation de tout ou partie des fonds "chaleur" et "économie circulaire" de l'Agence de la transition écologique (ADEME), conformément à l'article L. 131-6 du Code de l'environnement. Cette délégation s'inscrit dans la logique de chef de filât des régions en matière de climat et d'énergie, déjà consacré par la loi NOTRe.

En matière de mobilités, le mouvement est plus ambitieux. Près de 10 300 kilomètres de routes nationales, listés par le décret n° 2022-459 du 30 mars 2022, sont proposés au transfert vers les départements et les métropoles volontaires. Les régions peuvent, à titre expérimental pour une durée de huit ans, se voir également transférer la gestion de ces voies. Ce transfert routier rappelle celui opéré en 2004 au profit des départements, qui avait concerné environ 18 000 km de routes nationales. En matière ferroviaire, la propriété de lignes ferroviaires d'intérêt local ou régional à faible trafic est transférée aux régions (article L. 2111-1-1 du Code des transports), ce qui leur permet d'en assurer la rénovation et la remise en service.

La décentralisation des politiques sociales et de solidarité

Le département demeure la collectivité pivot en matière d'action sociale, conformément à la vocation que lui a reconnue la loi du 13 août 2004. La loi 3DS renforce cette compétence tout en introduisant des mécanismes d'expérimentation.

L'expérimentation la plus significative concerne la recentralisation du revenu de solidarité active (RSA) dans les départements volontaires (article 132 de la loi 3DS). L'État reprend alors la gestion et le financement de cette prestation, afin de permettre aux départements de se recentrer sur les politiques d'insertion et d'accès à l'emploi. Cette expérimentation s'inscrit dans un débat ancien sur la pertinence du financement départemental du RSA, les dépenses ayant progressé bien au-delà des compensations initialement prévues. Le Conseil d'État avait d'ailleurs souligné, dans son rapport public de 2017, les difficultés structurelles liées au financement des allocations individuelles de solidarité par les départements.

Le président du conseil départemental se voit par ailleurs confier la compétence de coordination du développement de l'habitat inclusif et de l'adaptation des logements au vieillissement (article L. 3211-1 du CGCT). Les communautés urbaines et métropoles peuvent créer des centres intercommunaux d'action sociale (article L. 123-4-1 du CASF), ce qui permet une mutualisation des moyens à l'échelle intercommunale. En matière de protection de l'enfance, le président du conseil départemental peut recruter et nommer les directeurs d'établissement de l'aide sociale à l'enfance (article L. 315-8 du CASF).

La contractualisation comme mode de gouvernance locale

La loi 3DS développe la technique de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales, qui constitue un mode de gouvernance souple et négocié. En matière de logement social, des contrats de mixité sociale peuvent être conclus entre le maire, le président de l'intercommunalité et le préfet pour adapter les objectifs triennaux de production de logements sociaux aux contraintes locales (article L. 302-8-1 du Code de la construction et de l'habitation). Ce dispositif apporte de la flexibilité au mécanisme contraignant de l'article 55 de la loi SRU du 13 décembre 2000, qui impose un taux minimal de logements sociaux.

Les collectivités disposent également de nouvelles facultés en matière d'attribution de logements sociaux, avec la possibilité de fixer des objectifs spécifiques pour les personnes ne pouvant pas télétravailler (article L. 441-1 du CCH). Le dispositif d'encadrement des loyers, initialement limité à Paris puis étendu à certaines agglomérations, peut désormais être élargi à de nouveaux territoires.

En matière de santé, les contrats locaux de santé (article L. 1434-10 du Code de la santé publique) comportent un volet consacré à la santé mentale et sont conclus en priorité dans les zones caractérisées par une offre de soins insuffisante. Les communes et leurs groupements peuvent concourir au financement des investissements des établissements de santé (article L. 1422-3 du CSP). Les centres de santé gérés par un groupement d'intérêt public comprenant au moins deux collectivités territoriales peuvent recruter des agents de ce GIP (article L. 6323-1-5 du CSP).

Les outils de revitalisation territoriale

La décentralisation s'accompagne d'instruments juridiques destinés à lutter contre la dévitalisation de certains territoires. La loi 3DS réduit de trente à dix ans le délai pour engager une procédure d'acquisition de biens sans maître situés dans le périmètre d'une grande opération d'urbanisme, d'une opération de revitalisation de territoire (ORT), d'une zone de revitalisation rurale (ZRR) ou d'un quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV). Cette mesure facilite la mobilisation du foncier vacant au profit de projets d'aménagement, dans la continuité de la loi ELAN du 23 novembre 2018 qui avait créé les ORT.

En matière d'éducation, les universités et les centres régionaux des œuvres universitaires et scolaires (Crous) peuvent constituer, avec des collectivités volontaires, des sociétés dédiées à la réalisation de constructions et d'aménagements universitaires (article L. 762-6 du Code de l'éducation). Ce mécanisme de société publique locale universitaire témoigne de l'implication croissante des collectivités dans l'enseignement supérieur, domaine pourtant resté largement étatique.

À retenir

• La loi 3DS du 21 février 2022 approfondit la décentralisation par une logique de différenciation, de transferts volontaires et d'expérimentation, plutôt que par des transferts uniformes et obligatoires.
• Le transfert de plus de 10 000 km de routes nationales aux collectivités volontaires et le transfert de lignes ferroviaires aux régions constituent les mesures les plus emblématiques en matière de mobilités.
• L'expérimentation de la recentralisation du RSA illustre la recherche d'un meilleur équilibre entre solidarité nationale et compétences départementales.
• La contractualisation (contrats de mixité sociale, contrats locaux de santé) s'impose comme un mode privilégié de gouvernance entre l'État et les collectivités.
• Le principe de subsidiarité (article 72 alinéa 2 de la Constitution) guide l'attribution des compétences au niveau le plus pertinent.