La conduite du changement dans la fonction publique
La conduite du changement dans la fonction publique requiert du manager qu'il intègre la mutation permanente dans sa pratique quotidienne. Face aux résistances naturelles des agents, il doit mobiliser quatre leviers : donner du sens, favoriser la participation, adapter les règles de fonctionnement et gérer la dimension émotionnelle, tout en étant lui-même convaincu du bien-fondé des évolutions.
Le changement comme état permanent de l'action publique
La conduite du changement dans la fonction publique a profondément évolué au cours des dernières décennies. Longtemps perçu comme un événement ponctuel et exceptionnel, le changement est désormais appréhendé comme un état permanent, inhérent au fonctionnement des organisations publiques confrontées à des mutations environnementales continues (évolutions technologiques, transformations des attentes des usagers, contraintes budgétaires, réformes institutionnelles).
Cette évolution conceptuelle impose au manager public de ne plus gérer le changement comme une parenthèse dans le fonctionnement normal du service, mais de l'intégrer dans son mode de management quotidien. La loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique illustre cette approche en instaurant des mécanismes de souplesse organisationnelle (lignes directrices de gestion, rupture conventionnelle, portabilité du CDI entre versants) destinés à faciliter l'adaptation permanente des administrations.
Le programme Action Publique 2022, lancé en 2017, avait déjà posé le cadre d'une transformation globale de l'administration visant l'amélioration de la qualité des services publics, la modernisation de l'environnement de travail des agents et la maîtrise des dépenses publiques. Ces réformes successives exigent des encadrants une capacité à accompagner leurs équipes dans des transitions continues.
Les résistances au changement et leur gestion
La perception du changement diffère considérablement selon les niveaux hiérarchiques et les métiers. Pour certains agents, il est porteur d'amélioration et d'opportunités professionnelles. Pour d'autres, il est synonyme de complication, de remise en cause des acquis ou de perte de repères. Le sociologue Michel Crozier, dans ses travaux sur la bureaucratie française, a montré que les organisations publiques développent des stratégies de résistance au changement liées à la protection des zones d'incertitude maîtrisées par les acteurs.
Le modèle de la courbe du changement, inspiré des travaux d'Elisabeth Kübler-Ross sur le deuil, décrit les phases émotionnelles traversées par les individus confrontés à un changement : le choc initial, le déni, la résistance, l'exploration et enfin l'engagement. Le manager doit être conscient de ces phases pour adapter son accompagnement et accepter que chaque agent progresse à son propre rythme.
Parmi les facteurs de résistance les plus fréquents dans la fonction publique, on identifie la crainte de perdre son expertise ou ses prérogatives, l'inquiétude face à de nouvelles compétences à acquérir, le sentiment que la consultation a été insuffisante et la perception d'une incohérence entre le discours managérial et les moyens effectivement alloués.
Les leviers managériaux pour favoriser l'adhésion
Pour que le changement soit accepté et porté par les agents, le manager doit mobiliser plusieurs leviers complémentaires. Le premier est celui du sens : rappeler le contexte, les raisons et les objectifs du changement permet aux agents de comprendre pourquoi leur environnement de travail évolue. Un changement subi, dont la finalité n'est pas expliquée, génère inévitablement des résistances.
Le deuxième levier est celui de la participation. Le changement ne doit pas être imposé d'en haut mais construit avec les agents. Les instances de dialogue social, notamment les comités sociaux créés par la loi du 6 août 2019 (en remplacement des comités techniques et des CHSCT), constituent un cadre formel de consultation. Mais au-delà de ces instances, le manager de proximité peut associer ses collaborateurs aux réflexions sur les modalités concrètes de mise en oeuvre.
Le troisième levier concerne l'adaptation des règles de fonctionnement. Le manager doit ajuster l'organisation de son service pour la mettre en cohérence avec les évolutions demandées. Un changement qui s'ajoute à des pratiques inchangées crée une surcharge et une incohérence démotivantes.
Enfin, le quatrième levier est celui de la gestion émotionnelle. Le changement provoque des émotions (peur, colère, enthousiasme, espoir) que le manager doit savoir accueillir et canaliser. Le dialogue individuel et collectif permet de corriger les attitudes inappropriées et d'obtenir un consensus sur la démarche à adopter. La condition préalable, cependant, est que le manager soit lui-même convaincu du bien-fondé du changement, ou ait pris le temps de l'être, pour pouvoir argumenter de manière crédible.
À retenir
- Le changement n'est plus un événement ponctuel mais un état permanent dans la fonction publique.
- Les résistances au changement sont normales et traversent des phases émotionnelles identifiables.
- Quatre leviers managériaux favorisent l'adhésion : le sens, la participation, l'adaptation des règles et la gestion émotionnelle.
- Le manager doit lui-même être convaincu avant de pouvoir convaincre son équipe.
- La loi du 6 août 2019 a créé les comités sociaux, nouveau cadre de dialogue social pour accompagner les transformations.