La protection internationale des minorités : du droit onusien au droit européen

La notion insaisissable de minorité en droit international

Le droit international ne dispose d'aucune définition universellement acceptée de la notion de minorité. La tentative la plus aboutie reste celle proposée par le rapporteur spécial Francesco Capotorti en 1977 dans le cadre de la Sous-Commission des Nations unies pour la prévention de la discrimination et la protection des minorités. Selon cette définition, une minorité est un groupe numériquement inférieur au reste de la population d'un État, en position non dominante, dont les membres possèdent des caractéristiques ethniques, religieuses ou linguistiques qui diffèrent de celles du reste de la population et manifestent un sentiment de solidarité pour préserver leur culture, leurs traditions, leur religion ou leur langue.

L'identification d'une minorité repose sur la combinaison de critères objectifs (appartenance ethnique, pratique culturelle, usage linguistique, confession religieuse) et d'un critère subjectif essentiel : la volonté des individus de se reconnaître comme membres du groupe. La situation minoritaire ne se réduit toutefois pas à une infériorité numérique. L'histoire offre des exemples de majorités démographiques placées en position de subordination : les populations noires sous le régime d'apartheid en Afrique du Sud (1948-1991) ou les populations dites "indigènes" soumises au Code de l'indigénat dans l'Algérie coloniale française illustrent cette réalité.

Le système onusien de protection des minorités

La protection des minorités constitue l'une des préoccupations les plus anciennes du droit international. Dès les traités de Westphalie (1648), des clauses protégeaient les minorités religieuses. Le système de la Société des Nations avait instauré un mécanisme de protection des minorités dans les traités de paix de 1919-1920. L'Organisation des Nations unies a repris et approfondi cet héritage.

Le texte fondateur en la matière est l'article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) du 16 décembre 1966, qui dispose que les personnes appartenant à des minorités ethniques, religieuses ou linguistiques ne peuvent être privées du droit d'avoir leur propre vie culturelle, de professer et pratiquer leur propre religion ou d'employer leur propre langue. Cette disposition a été interprétée de manière extensive par le Comité des droits de l'homme dans son Observation générale n°23 de 1994, qui précise que l'article 27 consacre un droit individuel distinct du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes.

La Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques, adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies le 18 décembre 1992 (résolution 47/135), constitue l'instrument de référence en matière de droits des minorités. Son article premier impose aux États de protéger l'existence et l'identité des minorités présentes sur leur territoire. Elle reconnaît aux personnes appartenant à des minorités quatre catégories de droits : le droit de jouir de leur culture, de pratiquer leur religion et d'utiliser leur langue, y compris en public ; le droit de participer à la vie publique et aux décisions les concernant ; le droit d'association ; le droit d'entretenir des contacts transfrontaliers avec les membres de leur groupe ou d'autres minorités.

La question spécifique des peuples autochtones

Le droit international distingue progressivement la situation des peuples autochtones de celle des minorités, tout en reconnaissant que les deux catégories peuvent se recouper. La Convention n°169 de l'OIT relative aux peuples indigènes et tribaux (1989) a constitué une avancée majeure en reconnaissant des droits collectifs, notamment fonciers, aux peuples autochtones.

L'élaboration de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones a été un processus de longue haleine. Un Groupe de travail sur les populations autochtones, créé en 1982 sous l'égide de la Sous-Commission de la Commission des droits de l'homme, a préparé un projet de déclaration. En 2000, une Instance permanente sur les questions autochtones a été créée comme organe subsidiaire du Conseil économique et social. Le Conseil des droits de l'homme a adopté la Déclaration le 29 juin 2006, et l'Assemblée générale l'a entérinée le 13 septembre 2007 par 144 voix pour, 4 contre (États-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande, qui ont depuis révisé leur position) et 11 abstentions. Cette déclaration consacre notamment le droit à l'autodétermination des peuples autochtones, leur droit à la terre et aux ressources naturelles, ainsi que le principe du consentement préalable, libre et éclairé. Le principe d'auto-identification guide l'ensemble de ces travaux.

Les instruments complémentaires de protection

Plusieurs conventions internationales participent indirectement à la protection des minorités. La Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948 protège les groupes nationaux, ethniques, raciaux ou religieux contre leur destruction physique. La Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CERD) du 21 décembre 1965 interdit toute distinction fondée sur la race, la couleur, l'ascendance ou l'origine nationale ou ethnique. La Convention n°111 de l'OIT concernant la discrimination en matière d'emploi et de profession (1958) prohibe les discriminations professionnelles. La Déclaration et le Programme d'action de Durban (2001), adoptés lors de la Conférence mondiale contre le racisme, abordent spécifiquement la situation des minorités. La Convention de l'UNESCO pour la sauvegarde du patrimoine culturel immatériel (2003) et la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles (2005) contribuent à la préservation des identités culturelles minoritaires.

Les mécanismes de contrôle et de surveillance

Le système onusien dispose de plusieurs organes chargés de surveiller le respect des droits des minorités. Les organes conventionnels (Comité des droits de l'homme, Comité pour l'élimination de la discrimination raciale, Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Comité des droits de l'enfant, Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes) examinent les rapports périodiques des États parties et peuvent recevoir des communications individuelles. Un Expert indépendant sur les questions relatives aux minorités (devenu Rapporteur spécial en 2005) et un Forum sur les questions relatives aux minorités complètent ce dispositif. Depuis 2006, l'Examen périodique universel (EPU), instauré par la résolution 60/251 de l'Assemblée générale, soumet chaque État membre à un examen de sa situation en matière de droits de l'homme, y compris les droits des minorités, selon un cycle de quatre ans et demi.

Le cadre européen de protection des minorités

Le Conseil de l'Europe a développé deux instruments spécifiques. La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, ouverte à la signature le 1er février 1995 et entrée en vigueur le 1er février 1998, constitue le premier traité multilatéral juridiquement contraignant consacré à la protection des minorités nationales. Toutefois, ses dispositions sont formulées en termes programmatiques et laissent aux États une large marge d'appréciation. La France ne l'a ni signée ni ratifiée. La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, adoptée le 5 novembre 1992 et entrée en vigueur le 1er mars 1998, vise à protéger les langues historiquement pratiquées sur le territoire des États signataires. La France l'a signée le 7 mai 1999 mais ne l'a jamais ratifiée, le Conseil constitutionnel ayant jugé certaines de ses stipulations incompatibles avec la Constitution (Cons. const., 15 juin 1999, n°99-412 DC).

Dans le cadre de l'Union européenne, l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux, adoptée à Nice le 7 décembre 2000 et devenue juridiquement contraignante avec le traité de Lisbonne (2009), interdit toute discrimination fondée notamment sur l'appartenance à une minorité nationale. L'article 2 du traité sur l'Union européenne (TUE) inclut le respect des droits des personnes appartenant à des minorités parmi les valeurs fondatrices de l'Union. Les critères de Copenhague (1993) imposent aux États candidats à l'adhésion le respect et la protection des minorités, ce qui a joué un rôle considérable dans les élargissements de 2004 et 2007.

"Est interdite toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle." (Article 21, Charte des droits fondamentaux de l'UE)

À retenir

• Il n'existe aucune définition universelle de la notion de minorité en droit international ; son identification repose sur des critères objectifs (ethnie, langue, religion, culture) et subjectifs (auto-identification).
• L'article 27 du PIDCP de 1966 et la Déclaration de 1992 constituent les deux piliers du droit onusien de protection des minorités, garantissant des droits individuels aux personnes appartenant à des minorités.
• Les peuples autochtones bénéficient d'un régime de protection distinct depuis la Déclaration de 2007, fondé sur le droit à l'autodétermination et le principe du consentement préalable.
• Le Conseil de l'Europe a adopté deux instruments majeurs (Convention-cadre de 1995 et Charte des langues de 1992), tandis que la Charte des droits fondamentaux de l'UE interdit la discrimination fondée sur l'appartenance à une minorité nationale.
• L'EPU, instauré en 2006, permet un examen périodique de chaque État membre de l'ONU sur le respect des droits des minorités.