L'Union économique et monétaire : architecture institutionnelle et équilibres de pouvoir

Les étapes de la construction monétaire européenne

L'idée d'une union monétaire européenne a émergé progressivement à partir des années 1970. Le plan Werner de 1970, du nom du Premier ministre luxembourgeois Pierre Werner, a constitué la première tentative structurée d'établir une union économique et monétaire en trois étapes. Ce plan a été suivi par la création du serpent monétaire en 1972, mécanisme de limitation des marges de fluctuation entre les monnaies européennes. En 1973, le Fonds européen de coopération monétaire (FECOM) a été institué pour soutenir ce dispositif. En 1979, le Système monétaire européen (SME) et l'ECU (European Currency Unit) ont pris le relais, offrant un cadre de stabilité monétaire plus abouti.

Le traité de Maastricht de 1992 a représenté un véritable saut qualitatif en établissant l'Union économique et monétaire (UEM) en trois phases. La première phase, entamée le 1er juillet 1990 sans révision du traité, comportait la libre circulation des capitaux, le renforcement de la surveillance multilatérale et la convergence des politiques macro-économiques. La deuxième phase, à compter du 1er janvier 1994, s'est caractérisée par la création de l'Institut monétaire européen (IME) établi à Francfort. La troisième phase, ouverte le 1er janvier 1999, a vu naître la monnaie unique, l'euro, pour les onze pays remplissant les critères de convergence et ayant fait le choix politique d'y participer.

Les critères de convergence et les participants

Les critères de convergence fixés par le traité de Maastricht comportent quatre exigences : la stabilité des prix, une situation saine des finances publiques (déficit inférieur à 3 % du PIB et dette publique inférieure à 60 % du PIB), le respect des marges de fluctuation prévues par le SME, et des taux d'intérêt à long terme n'excédant pas de plus de 2 % ceux des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix.

Onze pays ont adopté l'euro le 1er janvier 1999 : les trois pays du Benelux, la France, l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, le Portugal, l'Irlande, la Finlande et l'Autriche. La Grèce n'a pu rejoindre ce groupe initial faute de remplir les critères, mais elle a intégré la zone euro en janvier 2001 après avoir amélioré ses résultats. Le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède n'ont pas souhaité participer à la monnaie unique, bénéficiant de protocoles dérogatoires (clauses d'opting out pour le Royaume-Uni et le Danemark). Le 1er janvier 2002, les pièces et billets en euros ont remplacé les monnaies nationales, qui ont disparu le 17 février 2002.

La Banque centrale européenne : statut et indépendance

La Banque centrale européenne (BCE), instituée le 1er janvier 1999, a succédé à l'IME dont la mission principale avait été de préparer la phase ultime de la monnaie unique. L'IME avait repris les fonctions de l'ancien FECOM et disposait de 20 % des réserves des banques centrales des États membres.

La BCE est seule habilitée à autoriser l'émission de l'euro. Elle est dirigée par un Conseil des gouverneurs composé de deux organes : un directoire de six membres (le président, le vice-président et quatre autres membres nommés par le Conseil européen) et les gouverneurs des banques centrales nationales des pays participants. Les membres du directoire sont nommés pour huit ans non renouvelables.

Le premier président de la BCE, le Néerlandais Wim Duisenberg, a été nommé lors du Conseil européen de Cologne en avril 1999. Il avait indiqué qu'il n'irait pas au terme de son mandat et serait remplacé par le Français Jean-Claude Trichet, qui lui a effectivement succédé en novembre 2003.

Les statuts de la BCE figurent dans un protocole annexé au traité de Maastricht et ont donc la même valeur juridique que le traité lui-même. L'indépendance de la BCE constitue un principe cardinal, voulu en particulier par l'Allemagne, dont la Bundesbank constituait le modèle de référence. Cette indépendance s'exerce à l'égard de la Commission, du Conseil et des États membres.

L'Europe monétaire à deux vitesses

Tant que tous les États membres ne participent pas à la monnaie unique, le traité organise une Europe à deux vitesses. Un Conseil général de la BCE, regroupant tous les gouverneurs des banques centrales nationales (y compris ceux des pays non participants), exerce des attributions plus limitées. Au Conseil des ministres et au Conseil européen, les droits de vote des États non participants sont suspendus pour les seules décisions relatives à l'UEM. Les onze pays de la zone euro ont établi un Conseil de l'Euro (devenu l'Eurogroupe) réunissant exclusivement les ministres des Finances des pays participants.

L'UEM et les dérogations à la méthode communautaire

L'architecture institutionnelle de l'UEM s'écarte en plusieurs points de la méthode communautaire classique. Le rôle du Conseil européen est considérablement renforcé : il débat des grandes orientations des politiques économiques, et c'est le Conseil réuni au niveau des chefs d'État et de gouvernement qui a décidé l'ouverture de la troisième phase et nommé les membres du directoire de la BCE.

Le rôle de la Commission est amoindri par rapport au droit commun. Les décisions les plus importantes en matière économique sont prises par le Conseil sur recommandation de la Commission et non sur proposition. Cette distinction est juridiquement capitale : lorsque le Conseil agit sur proposition de la Commission, il ne peut l'amender qu'à l'unanimité, ce qui confère à la Commission un pouvoir considérable. En revanche, lorsqu'il agit sur simple recommandation, cette protection disparaît.

Le Parlement européen est le grand perdant institutionnel de l'UEM. Son rôle est pour l'essentiel consultatif : aucun pouvoir de codécision, rarement la procédure de coopération. Il est informé des résultats de la surveillance multilatérale et des sanctions, ses commissions peuvent auditionner le président de la BCE, et son avis conforme est requis pour modifier certaines dispositions techniques du statut du SEBC. Mais l'Allemagne, prioritairement soucieuse de garantir l'indépendance de la BCE, n'a pas soutenu les revendications parlementaires.

À l'inverse, le Conseil des ministres (formation ECOFIN) joue un rôle renforcé, notamment en matière de politique économique : adoption des grandes orientations, surveillance de leur respect, recommandations aux États défaillants. En matière de politique monétaire, son rôle est plus limité car la définition et la mise en oeuvre incombent à la BCE.

Le débat franco-allemand sur le gouvernement économique

Le rôle important du Conseil européen et du Conseil ECOFIN reflète la position française en faveur d'un véritable pôle économique capable d'équilibrer le pouvoir monétaire indépendant de la BCE. Pour la France, il était essentiel qu'un contrepoids politique vienne tempérer une institution monétaire indépendante, peu conforme aux traditions françaises de pilotage étatique de la politique économique. Ce débat sur le "gouvernement économique" de la zone euro a perduré bien au-delà de Maastricht et resurgit régulièrement, notamment lors des crises économiques.

Le comité économique et financier, rassemblant les directeurs du Trésor et les sous-gouverneurs des banques centrales des États membres ainsi que deux représentants de la Commission, assiste le Conseil par ses avis techniques.

À retenir

• L'UEM s'est construite en trois phases, du plan Werner (1970) à la mise en circulation de l'euro (1er janvier 2002), avec des critères de convergence stricts (prix, finances publiques, taux de change, taux d'intérêt).
• La BCE, indépendante et dirigée par un Conseil des gouverneurs et un directoire, est seule habilitée à autoriser l'émission de l'euro.
• L'architecture institutionnelle de l'UEM déroge à la méthode communautaire : rôle renforcé du Conseil européen et du Conseil ECOFIN, rôle amoindri de la Commission (recommandation au lieu de proposition) et rôle essentiellement consultatif du Parlement.
• Le débat entre la France (favorable à un gouvernement économique) et l'Allemagne (priorité à l'indépendance de la BCE) a structuré l'équilibre institutionnel de l'UEM.