L'organisation du ministère public : procureurs généraux, procureurs de la République et parquets spécialisés

Le ministère public est structuré en une architecture pyramidale articulant parquets généraux auprès des cours d'appel et parquets auprès des tribunaux judiciaires, complétée par des parquets à compétence nationale ou supranationale répondant aux défis contemporains de la criminalité spécialisée.

Le procureur général près la cour d'appel

Le procureur général représente le ministère public auprès de la cour d'appel, en personne ou par ses substituts (avocats généraux et substituts généraux). Il représente également le parquet devant la cour d'assises instituée au siège de la cour d'appel et peut assurer cette représentation devant les autres cours d'assises de son ressort.

Son rôle dépasse la simple représentation. Il veille à l'application de la loi pénale dans toute l'étendue du ressort et au bon fonctionnement des parquets qui en relèvent. À ce titre, il anime et coordonne l'action des procureurs de la République, tant en matière de prévention que de répression. Il précise et adapte les instructions générales du ministre de la Justice au contexte local et évalue leur application par les procureurs de la République.

Le procureur général dispose du pouvoir d'enjoindre aux procureurs de la République, par instructions écrites versées au dossier, d'engager ou de faire engager des poursuites, ou de saisir la juridiction compétente de réquisitions écrites qu'il juge opportunes. Il adresse au garde des Sceaux un rapport annuel de politique pénale et un rapport annuel sur l'activité et la gestion des parquets de son ressort. Il a autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort et dispose du droit de requérir directement la force publique. Les officiers et agents de police judiciaire sont placés sous sa surveillance.

Le procureur de la République près le tribunal judiciaire

Le procureur de la République représente le ministère public auprès du tribunal judiciaire et de la cour d'assises instituée au siège de ce tribunal. Devant le tribunal de police, il occupe le siège du ministère public pour les contraventions de 5e classe ne relevant pas de l'amende forfaitaire, et peut également le faire en toute matière.

Le procureur de la République met en oeuvre la politique pénale définie par les instructions générales du ministre de la Justice, adaptées par le procureur général. Il reçoit les plaintes et dénonciations et apprécie la suite à leur donner selon le principe de l'opportunité des poursuites. Lorsqu'il estime qu'une infraction est constituée, il dispose de plusieurs voies d'action : engager des poursuites (ouverture d'information judiciaire, citation directe, convocation par procès-verbal), proposer une convention judiciaire d'intérêt public (CJIP), mettre en oeuvre une procédure alternative aux poursuites (médiation pénale, composition pénale, rappel à la loi), ou classer sans suite lorsque les circonstances le justifient.

Dans le cadre de la direction de la police judiciaire, le procureur de la République adresse des instructions générales ou particulières aux enquêteurs. Il contrôle la légalité des moyens mis en oeuvre, la proportionnalité des actes d'investigation et veille à ce que les investigations soient accomplies à charge et à décharge. Disposant des pouvoirs et prérogatives d'officier de police judiciaire, il peut se transporter sur l'ensemble du territoire national et même à l'étranger pour procéder à des auditions.

L'article 40 du Code de procédure pénale impose à toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire ayant connaissance d'un crime ou d'un délit dans l'exercice de ses fonctions d'en aviser sans délai le procureur de la République. Cette obligation de signalement constitue un pilier du système de détection des infractions.

Le procureur de la République intervient aussi en matière civile. Certaines matières exigent son intervention obligatoire (exequatur, nationalité, tutelle, adoption, régimes matrimoniaux, absence et disparition, délégation d'autorité parentale, audiences de la CIVI). D'autres relèvent de sa compétence exclusive, comme les dispenses de mariage ou le contrôle de l'état civil.

La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice a prévu que, dans les départements comprenant plusieurs tribunaux judiciaires, le procureur général peut confier à l'un des procureurs de la République un rôle de coordination pour la mise en oeuvre d'une politique partenariale, civile ou pénale.

Le parquet général de la Cour de cassation

Le parquet général près la Cour de cassation occupe une place singulière dans l'architecture du ministère public. Le procureur général près la Cour de cassation est indépendant du ministre de la Justice et n'exerce aucune autorité hiérarchique sur les procureurs généraux des cours d'appel. Conformément à l'article L. 432-1 du Code de l'organisation judiciaire, il porte la parole aux audiences des chambres mixtes et de l'assemblée plénière, et rend des avis dans l'intérêt de la loi et du bien commun.

Le fonctionnement du parquet général a été profondément modifié sous l'influence de la jurisprudence de la CEDH relative au principe du contradictoire et à l'égalité des armes. La présence de l'avocat général au délibéré a été condamnée car elle ne donnait pas au procès l'apparence d'un procès équitable. Le Premier président Canivet a fixé de nouvelles directives dès le 18 juin 2001 : communication aux parties du rapport du conseiller rapporteur et du sens des conclusions de l'avocat général, possibilité pour les parties de répliquer par note complémentaire. Désormais, l'avocat général ne reçoit plus l'avis du conseiller rapporteur ni les projets d'arrêts, ne participe plus à la conférence et n'assiste plus au délibéré. Cette évolution a réduit l'influence du parquet général dans le travail des formations de jugement, suscitant des réflexions sur une redéfinition de son rôle, notamment en s'inspirant de la position du rapporteur public devant le Conseil d'État.

Les parquets nationaux spécialisés

Face à la complexification de certaines formes de criminalité, le législateur a créé des parquets à compétence nationale. Le parquet national financier (PNF), institué par la loi n° 2013-1115 du 6 décembre 2013, est entré en activité le 1er février 2014. Sa compétence nationale et spécialisée couvre trois domaines : les atteintes à la probité (corruption, trafic d'influence, favoritisme, détournement de fonds publics, prise illégale d'intérêts, concussion), les atteintes aux finances publiques (fraude fiscale aggravée, blanchiment, escroquerie à la TVA) et les atteintes au bon fonctionnement des marchés financiers (délit d'initié, manipulation de cours, diffusion d'informations trompeuses).

Le parquet national antiterroriste (PNAT), créé par la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019, a été installé le 1er juillet 2019. Il concentre le traitement judiciaire des affaires de terrorisme, auparavant confié à la section antiterroriste du parquet de Paris, et dispose d'une compétence nationale.

Le Parquet européen

Le Parquet européen, issu du règlement (UE) 2017/1939 du 12 octobre 2017 et opérationnel depuis le 1er juin 2021, constitue la première autorité de poursuite pénale de l'Union européenne. Établi à Luxembourg, il est compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs d'infractions portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union (fraude aux subventions européennes, fraude transfrontalière à la TVA supérieure à 10 millions d'euros, blanchiment de ces infractions). L'article 86 du TFUE permet d'envisager une extension de sa compétence à la criminalité transfrontalière grave, notamment le terrorisme.

Son organisation repose sur un échelon central (un chef du Parquet européen, un procureur européen par État membre participant formant le collège) et des procureurs européens délégués dans chaque État membre, chargés de diriger concrètement les enquêtes en lien avec les services nationaux. Laura Codruta Kövesi a été nommée première cheffe du Parquet européen.

Le parquet des juridictions financières

Le procureur général près la Cour des comptes, nommé par décret en Conseil des ministres sur proposition du Premier ministre, exerce le ministère public devant les juridictions financières. Il requiert la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics et coordonne l'action des procureurs financiers placés auprès des chambres régionales des comptes. Il est assisté par un premier avocat général, des avocats généraux et des substituts généraux. Ce parquet spécifique relève du droit public financier et non de l'ordre judiciaire.

Les enjeux de la réforme du ministère public

Le ministère public français traverse une période de remise en question profonde. Le rapport de la commission présidée par Jean-Louis Nadal, intitulé "Refonder le ministère public" (2013), a identifié une crise multifactorielle liée au statut, à l'accroissement des missions et à l'obsolescence de l'organisation. La Conférence nationale des procureurs généraux et la Conférence nationale des procureurs de la République plaident pour garantir l'indépendance du parquet par rapport à l'exécutif, inscrire dans la Constitution le principe d'unité du corps judiciaire et soumettre la nomination des magistrats du parquet à l'avis conforme du CSM. Un rapport de l'Inspection générale de la justice de 2018 a souligné l'urgence d'augmenter significativement les effectifs de magistrats du parquet.

À retenir

• Le procureur général anime et coordonne l'action des procureurs de la République de son ressort et peut leur enjoindre d'engager des poursuites, mais ne peut leur ordonner un classement sans suite.
• Le procureur de la République dispose de l'opportunité des poursuites et dirige la police judiciaire dans son ressort, en contrôlant la légalité et la proportionnalité des actes d'enquête.
• Le parquet général de la Cour de cassation est indépendant du garde des Sceaux et ses avocats généraux n'assistent plus au délibéré depuis les réformes consécutives à la jurisprudence de la CEDH.
• Le PNF (2014) et le PNAT (2019) répondent à la spécialisation croissante de la criminalité, tandis que le Parquet européen (opérationnel depuis 2021) constitue la première autorité de poursuite pénale supranationale de l'UE.
• La réforme du statut du ministère public, notamment l'alignement des garanties d'indépendance sur celles du siège, reste un chantier majeur du droit judiciaire français.