L'interdiction administrative des manifestations sur la voie publique

Le pouvoir d'interdiction du maire et du préfet

Le droit de manifester est une liberté fondamentale, consacrée par le Conseil constitutionnel comme composante de la liberté d'expression et de la liberté de communication des pensées et des opinions (Conseil constitutionnel, décision n° 94-352 DC du 18 janvier 1995). Toutefois, cette liberté n'est pas absolue et doit se concilier avec les exigences de l'ordre public.

L'autorité investie du pouvoir de police administrative peut interdire une manifestation lorsque les circonstances font apparaître des risques sérieux de troubles à l'ordre public que les forces de l'ordre ne seraient pas en mesure de contenir. Cette compétence appartient au maire dans sa commune, en application de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, et au préfet à Paris ainsi que dans les communes où la police est étatisée. Le préfet peut également se substituer au maire en cas de carence, sur le fondement de l'article L. 2215-1 du même code.

Le juge administratif exerce un contrôle approfondi sur ces mesures d'interdiction. Le Conseil d'État a posé le principe selon lequel l'interdiction ne peut être prononcée que si aucune mesure de police moins contraignante (modification du parcours, encadrement renforcé, limitation horaire) ne permet de préserver l'ordre public. Ce principe de proportionnalité, hérité de la jurisprudence Benjamin (CE, 19 mai 1933, Benjamin), s'applique pleinement en matière de manifestations.

Les motifs légitimes d'interdiction retenus par la jurisprudence

La jurisprudence du Conseil d'État a progressivement dégagé plusieurs catégories de motifs justifiant l'interdiction d'une manifestation.

Le risque d'atteinte aux biens constitue un premier fondement. Lorsque les mots d'ordre des organisateurs appellent explicitement ou implicitement à porter atteinte aux propriétés privées, l'interdiction est légale (CE, 12 octobre 1983, Commune de Vertou, n° 41410). Ce cas de figure recouvre notamment les appels à l'occupation illégale de locaux ou à la destruction de biens.

Le comportement passé des organisateurs ou des participants habituels peut également fonder une interdiction. Le Conseil d'État admet que l'autorité de police se fonde sur les antécédents de l'association déclarante, combinés avec l'objet et le lieu du rassemblement projeté, pour apprécier le risque de trouble (CE, 30 décembre 2003, Association SOS Tout-Petits, n° 248264). Cette approche s'inscrit dans une logique de prévention fondée sur des éléments objectifs et vérifiables.

Les risques de provocation constituent un troisième motif. La distribution sur la voie publique d'aliments contenant du porc, à proximité de lieux de culte ou dans des quartiers sensibles, a ainsi été considérée comme une provocation justifiant l'interdiction (CE, ord. réf., 5 janvier 2007, Ministre de l'Intérieur c/ Association Solidarité des Français, n° 300311).

La menace pesant sur les relations internationales de la République forme un motif particulier. Le Conseil d'État a validé l'interdiction d'une manifestation organisée devant une ambassade étrangère en raison du risque d'incident diplomatique (CE, 12 novembre 1997, Ministre de l'Intérieur c/ Association tibétaine en France et ses amis, n° 169295). Ce motif, plus rarement invoqué, témoigne de la dimension élargie de la notion d'ordre public.

Enfin, les cortèges à caractère politique et social peuvent être interdits lorsqu'ils comportent une menace concrète pour l'ordre public, comme l'a jugé le Conseil d'État dans une affaire relative à un défilé syndical dans un contexte de vives tensions sociales (CE, 19 février 1954, Union des syndicats ouvriers de la Région parisienne CGT).

Le contrôle juridictionnel de l'interdiction

Le juge administratif, notamment le juge des référés-liberté sur le fondement de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative, peut être saisi en urgence pour contester une interdiction de manifestation. Ce recours est particulièrement adapté en raison de l'atteinte à une liberté fondamentale et du caractère éphémère de l'événement.

Le juge vérifie d'abord l'existence de circonstances de fait justifiant la mesure. Il contrôle ensuite la proportionnalité de l'interdiction par rapport à la menace invoquée, conformément à la jurisprudence Benjamin. Ainsi, une interdiction totale sera censurée si un simple aménagement du parcours ou un renforcement du dispositif policier suffisait à prévenir les troubles (CE, ord. réf., 12 novembre 2015, Commune de Calais, n° 394988).

Le Conseil d'État a également rappelé que l'état d'urgence, s'il élargit les pouvoirs de police administrative, ne dispense pas du respect du principe de proportionnalité. Pendant l'état d'urgence déclaré en novembre 2015, plusieurs interdictions de manifester ont été annulées par le juge des référés lorsqu'elles n'étaient pas suffisamment justifiées par des circonstances locales précises.

À retenir

• Le droit de manifester est une liberté fondamentale qui ne peut être restreinte que pour des motifs d'ordre public dûment établis.
• L'interdiction d'une manifestation doit respecter le principe de proportionnalité issu de la jurisprudence Benjamin (CE, 1933) : elle n'est légale que si aucune mesure moins contraignante ne suffit.
• Les motifs admis par le juge incluent le risque d'atteinte aux biens, les antécédents des organisateurs, les provocations et la protection des relations internationales.
• Le juge des référés-liberté (art. L. 521-2 CJA) constitue la voie de recours privilégiée pour contester une interdiction en urgence.
• L'autorité compétente est le maire (ou le préfet à Paris et dans les communes à police étatisée), sous le contrôle du juge administratif.