L'indépendance de la juridiction administrative : organisation et garanties

Le cadre législatif : les lois de 1986 et 1987

Si l'indépendance de la juridiction administrative a été constitutionnellement consacrée par le Conseil constitutionnel en 1980, c'est le législateur qui en a organisé les garanties concrètes à travers deux lois complémentaires.

La loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 relative aux règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs a posé deux principes essentiels. D'abord, les membres des tribunaux administratifs ne peuvent recevoir une nouvelle affectation sans leur consentement, même en cas d'avancement. Sans employer le terme, cette disposition consacre une véritable inamovibilité des magistrats administratifs, garantie traditionnellement réservée aux magistrats du siège de l'ordre judiciaire en vertu de l'article 64 alinéa 4 de la Constitution. Ensuite, le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (CSTACAA), présidé par le vice-président du Conseil d'État, a été créé pour proposer les mesures individuelles relatives aux membres de ce corps, notamment les nominations et les avancements.

La loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux administratif a créé les cours administratives d'appel et a opéré un rattachement administratif déterminant : les tribunaux administratifs et les CAA ne sont plus gérés par le ministère de l'intérieur mais par le secrétariat général du Conseil d'État. Ce transfert de gestion du pouvoir exécutif vers l'institution juridictionnelle suprême de l'ordre administratif constitue une garantie structurelle d'indépendance considérable.

Le Conseil d'État : une indépendance singulière

Le Conseil d'État occupe une position unique dans l'architecture institutionnelle française. Juridiction suprême de l'ordre administratif, il exerce également des fonctions consultatives auprès du gouvernement (avis sur les projets de loi, ordonnances et décrets). Cette dualité fonctionnelle a longtemps suscité des interrogations quant à son impartialité, notamment lorsqu'il est amené à juger la légalité d'un acte sur lequel il a préalablement rendu un avis.

La Cour européenne des droits de l'homme a validé ce système en jugeant que la seule circonstance qu'un membre du Conseil d'État ait participé à la fonction consultative ne suffit pas à établir un défaut d'impartialité, sous réserve que les fonctions exercées soient suffisamment distinctes (CEDH, 9 novembre 2006, Sacilor Lormines c. France). Le Conseil d'État a lui-même renforcé les garanties en adoptant des règles internes de déport.

Les membres du Conseil d'État ne sont pas formellement des « magistrats » au sens statutaire du terme. Ils relèvent d'un corps spécifique (auditeurs, maîtres des requêtes, conseillers d'État) et leur indépendance est garantie par la tradition républicaine autant que par les textes. Le vice-président du Conseil d'État, véritable chef de l'institution, est nommé par décret en conseil des ministres, mais la pratique veut que le gouvernement respecte les propositions émanant de l'institution elle-même.

L'Inspection générale de la Justice et la Cour de cassation

La question du contrôle des juridictions par le pouvoir exécutif a été ravivée par le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l'Inspection générale de la justice, qui a unifié les anciennes inspections des services judiciaires, de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse.

La Cour de cassation, par la voix de son premier président Bertrand Louvel et de son procureur général Jean-Claude Marin, a vigoureusement contesté le placement de la juridiction suprême de l'ordre judiciaire sous le contrôle direct du gouvernement, en contradiction avec l'article 64 de la Constitution.

Saisi par des syndicats de magistrats, le Conseil d'État a rendu une décision nuancée mais importante. Il a jugé que, eu égard à la mission particulière confiée à la Cour de cassation, placée au sommet de l'ordre judiciaire, et aux rôles constitutionnels de son premier président et de son procureur général (notamment à la tête des formations du CSM), le décret ne pouvait inclure la Cour de cassation dans le champ de l'Inspection générale sans prévoir de garanties supplémentaires relatives aux conditions dans lesquelles sont diligentées les inspections portant sur cette juridiction (CE, 23 mars 2018, Syndicat Force ouvrière magistrats et autres). Cette décision préserve la singularité institutionnelle de la Cour de cassation tout en ne remettant pas en cause le principe même de l'inspection.

Éléments de droit comparé

La question de l'indépendance de la justice se pose avec une acuité particulière dans le contexte européen. L'Union européenne a fait du respect de l'État de droit une condition essentielle de l'appartenance à l'Union (article 2 du Traité sur l'Union européenne). La Commission européenne a engagé, à partir de 2017, des procédures au titre de l'article 7 TUE contre la Pologne, en raison de réformes judiciaires jugées attentatoires à l'indépendance des juges. La Cour de justice de l'Union européenne a confirmé que les États membres sont tenus de garantir l'indépendance des juridictions susceptibles de statuer sur des questions de droit de l'Union (CJUE, 27 février 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-64/16).

Ces développements montrent que l'indépendance de la justice n'est plus seulement une question de droit interne mais constitue désormais une exigence du droit de l'Union européenne, susceptible de sanctions en cas de manquement.

À retenir

• La loi du 6 janvier 1986 a consacré l'inamovibilité des membres des tribunaux administratifs et créé le Conseil supérieur des TA et CAA.
• La loi du 31 décembre 1987 a rattaché la gestion des TA et CAA au Conseil d'État, les soustrayant à la tutelle du ministère de l'intérieur.
• Le Conseil d'État a exclu la Cour de cassation du champ de l'Inspection générale de la justice sans garanties supplémentaires (CE, 23 mars 2018).
• La CJUE a érigé l'indépendance judiciaire en exigence du droit de l'Union européenne (CJUE, 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses).
• La dualité fonctionnelle du Conseil d'État (juge et conseiller du gouvernement) a été validée par la CEDH sous réserve de garanties de déport.