L'exécution des décisions des juridictions administratives : contrainte et astreinte contre l'administration

Le principe de l'obligation d'exécution pesant sur l'administration

L'administration est tenue d'exécuter les décisions rendues par le juge administratif. Ce principe, qui découle de l'autorité de la chose jugée, a longtemps posé des difficultés pratiques considérables en raison de l'impossibilité traditionnelle de contraindre l'État par la voie de l'exécution forcée de droit commun. Le Conseil d'État a affirmé de longue date que l'autorité de chose jugée s'impose à l'administration, qui doit tirer toutes les conséquences de la décision juridictionnelle (CE, 30 janvier 1987, Ville de Paris).

Le Conseil constitutionnel a quant à lui jugé que le droit à l'exécution des décisions juridictionnelles est une composante du droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 16 de la Déclaration de 1789 (CC, 29 juillet 1998, n° 98-403 DC). La CEDH a également sanctionné à plusieurs reprises l'inexécution de décisions juridictionnelles par les autorités publiques, y voyant une violation de l'article 6§1 de la Convention (CEDH, 19 mars 1997, Hornsby c. Grèce).

La procédure d'aide à l'exécution devant les juridictions administratives

En cas de difficulté d'exécution, le justiciable peut saisir la juridiction qui a rendu la décision (tribunal administratif, cour administrative d'appel ou Conseil d'État). En règle générale, cette saisine ne peut intervenir qu'après l'expiration d'un délai de trois mois à compter de la notification du jugement ou de l'arrêt. Toutefois, lorsque la décision ordonne une mesure d'urgence (référé), l'exécution peut être demandée immédiatement.

La procédure se déroule en deux phases. Dans un premier temps, le président de la juridiction accomplit toutes les démarches utiles pour s'assurer de l'exécution. Si la demande n'est pas fondée ou si le jugement est exécuté, le requérant est informé du classement administratif de sa demande. Dans un second temps, une phase juridictionnelle s'ouvre lorsque le président estime nécessaire de prescrire des mesures d'exécution, lorsqu'aucune décision n'est intervenue dans un délai de six mois, ou en cas de contestation du classement. Cette phase permet au juge de prononcer, le cas échéant, une astreinte à l'encontre de l'administration récalcitrante.

Le pouvoir d'injonction du juge administratif

La loi n° 95-125 du 8 février 1995 a doté le juge administratif d'un pouvoir d'injonction, aujourd'hui codifié aux articles L. 911-1 et L. 911-2 du Code de justice administrative (CJA). Lorsque la décision implique nécessairement que l'administration prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, le juge prescrit cette mesure, assortie le cas échéant d'un délai d'exécution (article L. 911-1 CJA). Lorsque la décision implique nécessairement une nouvelle instruction, le juge prescrit les mesures à prendre et fixe un délai (article L. 911-2 CJA).

Ce pouvoir d'injonction a profondément transformé l'office du juge administratif. La jurisprudence a étendu sa portée en admettant que le juge puisse assortir ses injonctions d'une astreinte dès le jugement initial, sans attendre une demande ultérieure en exécution (CE, Sect., 29 juin 2001, Vassilikiotis).

Avant la loi de 1995, le juge administratif ne disposait pas du pouvoir d'adresser des injonctions à l'administration, en vertu du principe de séparation des autorités administratives et judiciaires. Cette évolution législative a mis fin à une situation jugée insatisfaisante par la doctrine, qui déplorait l'impuissance du juge face à l'administration récalcitrante.

L'astreinte comme instrument de contrainte

L'astreinte, introduite en contentieux administratif par la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980, permet de condamner l'administration au paiement d'une somme par jour de retard dans l'exécution. La loi du 8 février 1995 a étendu ce pouvoir à l'ensemble des juridictions administratives, alors qu'il était initialement réservé au Conseil d'État.

L'astreinte peut être prononcée soit dans le cadre de la procédure d'aide à l'exécution, soit directement dans la décision au fond assortie d'une injonction. Elle constitue un moyen de pression financier efficace, même si son montant, liquidé par le juge, peut être modéré en fonction des circonstances.

La procédure de paiement forcé contre les personnes publiques

Lorsque l'administration est condamnée au versement d'une somme d'argent, la procédure de contrainte au paiement peut être engagée sous deux conditions cumulatives : la décision juridictionnelle doit être devenue définitive et elle doit fixer le montant précis de la somme due sans nécessité d'instruction supplémentaire.

Si le débiteur est l'État, et qu'après un délai de deux mois suivant la notification le paiement n'est pas intervenu, le créancier saisit directement le comptable public compétent en lui adressant la décision revêtue de la formule exécutoire. Le comptable est alors tenu de procéder au paiement, cette obligation résultant de l'article 1er de la loi du 16 juillet 1980.

Si le débiteur est une collectivité territoriale ou un établissement public, le créancier saisit le préfet (ou l'autorité de tutelle pour les établissements publics) afin d'obtenir le mandatement d'office de la somme. Ce mécanisme, prévu par les dispositions combinées du CGCT et du CJA, permet de pallier la carence de l'ordonnateur local en substituant l'autorité préfectorale dans l'exercice du pouvoir budgétaire.

La chambre régionale des comptes peut également être saisie dans le cadre du contrôle budgétaire lorsque le budget de la collectivité ne prévoit pas les crédits nécessaires au paiement de la condamnation.

À retenir

• L'administration est tenue d'exécuter les décisions du juge administratif, le droit à l'exécution étant une exigence constitutionnelle et conventionnelle.
• Le juge administratif dispose depuis la loi du 8 février 1995 d'un pouvoir d'injonction assorti, le cas échéant, d'une astreinte.
• La procédure d'aide à l'exécution comporte une phase administrative (démarches du président de la juridiction) puis, si nécessaire, une phase juridictionnelle.
• Le paiement forcé contre l'État passe par le comptable public ; contre une collectivité territoriale, par le mandatement d'office du préfet.
• Le délai de droit commun pour saisir la juridiction en difficulté d'exécution est de trois mois après notification.