Les régimes d'exception en droit français : état d'urgence, état de siège et article 16

Fondements et justifications des régimes d'exception

Le droit français connaît plusieurs régimes d'exception permettant aux autorités publiques de faire face à des crises graves. Ces régimes reposent sur une idée ancienne, héritée du droit romain avec la dictature temporaire, selon laquelle la sauvegarde de l'État peut justifier une restriction provisoire des libertés. La théorie des circonstances exceptionnelles, dégagée par le Conseil d'État dans son arrêt fondateur (CE, 28 juin 1918, Heyriès), puis confirmée par la jurisprudence (CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent), légitime l'extension des pouvoirs de l'administration en période de crise, sous réserve du contrôle juridictionnel.

Trois régimes principaux coexistent en droit positif : l'état d'urgence, fondé sur la loi du 3 avril 1955 ; l'état de siège, prévu par l'article 36 de la Constitution ; les pouvoirs exceptionnels du président de la République, organisés par l'article 16 de la Constitution. Chacun répond à des hypothèses distinctes et confère des prérogatives différentes aux autorités compétentes.

L'état d'urgence : un régime légal sans ancrage constitutionnel

L'état d'urgence se distingue des deux autres régimes par son absence de fondement constitutionnel direct. Créé par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, dans le contexte des événements d'Algérie, il visait à permettre aux autorités civiles de gérer une crise intérieure sans recourir au transfert de compétences aux militaires qu'implique l'état de siège. Le Conseil constitutionnel a néanmoins validé l'existence de ce régime en jugeant que la Constitution n'exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un état d'urgence, à condition de concilier prévention des atteintes à l'ordre public et respect des droits et libertés (Cons. const., 25 janvier 1985, n° 85-187 DC).

L'état d'urgence peut être déclaré par décret en conseil des ministres dans deux hypothèses : un péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, ou une calamité publique d'ampleur exceptionnelle. Il peut s'appliquer à tout ou partie du territoire national. Sa durée initiale est limitée à douze jours ; toute prolongation au-delà nécessite une autorisation législative. La loi de 1955 prévoit en outre que la prorogation devient caduque quinze jours après la démission du gouvernement ou la dissolution de l'Assemblée nationale, sauf exception introduite par la loi du 19 décembre 2016 pour les cas de démission consécutive à une élection présidentielle ou législative.

Les pouvoirs conférés par l'état d'urgence

L'état d'urgence confère au préfet et au ministre de l'Intérieur des prérogatives considérables. Ils peuvent limiter ou interdire la circulation dans certains lieux et à certaines heures, interdire des réunions publiques ou fermer provisoirement des lieux publics, réquisitionner des personnes ou des moyens privés, ordonner des perquisitions administratives, prononcer des interdictions de séjour et des assignations à résidence.

Ces mesures constituent des atteintes significatives aux libertés fondamentales, notamment la liberté d'aller et venir, la liberté de réunion et l'inviolabilité du domicile. Elles sont soumises au contrôle du juge administratif, qui vérifie leur nécessité et leur proportionnalité. Le Conseil d'État, dans le cadre du référé-liberté prévu à l'article L. 521-2 du code de justice administrative, a exercé un contrôle actif sur les mesures d'assignation à résidence prises pendant l'état d'urgence déclaré en 2015 (CE, ord., 11 décembre 2015, n° 395009).

L'état d'urgence de 2015-2017 et les réformes législatives

Les attentats du 13 novembre 2015 à Paris et Saint-Denis ont conduit à la déclaration de l'état d'urgence, prolongé à plusieurs reprises jusqu'en novembre 2017. La France a notifié au Conseil de l'Europe, le 24 novembre 2015, sa décision de déroger à certaines dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme, conformément à l'article 15 de celle-ci.

La loi du 20 novembre 2015 a profondément modernisé le régime de 1955. Elle a renforcé l'information du Parlement, qui doit être informé sans délai des mesures prises et peut requérir toute information complémentaire. Le régime de l'assignation à résidence a été revu : elle peut être prononcée contre toute personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics. La personne assignée peut être astreinte à demeurer en un lieu déterminé pendant une plage horaire n'excédant pas douze heures sur vingt-quatre, à se présenter périodiquement aux services de police ou de gendarmerie (trois fois par jour au maximum), à remettre son passeport et à ne pas entrer en contact avec certaines personnes. Le bracelet électronique peut être imposé aux personnes précédemment condamnées pour terrorisme ayant purgé leur peine.

S'agissant des perquisitions administratives, la loi de 2015 les a autorisées de jour comme de nuit, en tout lieu y compris les domiciles, à l'exception des locaux affectés à l'exercice d'un mandat parlementaire ou à l'activité professionnelle des avocats, magistrats ou journalistes. La présence d'un officier de police judiciaire est requise, et le procureur de la République doit être informé de toute décision de perquisition et recevoir un compte rendu sans délai. La disposition prévoyant la copie de données informatiques a toutefois été censurée par le Conseil constitutionnel (Cons. const., 19 février 2016, n° 2016-536 QPC) au motif qu'elle portait une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée.

La loi a également autorisé la dissolution en conseil des ministres d'associations ou groupements de fait participant à des actes portant atteinte grave à l'ordre public, le blocage de sites internet faisant l'apologie du terrorisme, et la remise forcée d'armes légalement détenues. Elle a par ailleurs supprimé les dispositions de la loi de 1955 relatives au contrôle de la presse, de la radio et du cinéma, devenues obsolètes.

À la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 9 juin 2017, la loi du 11 juillet 2017 a encadré le régime de l'interdiction de manifester en exigeant que l'arrêté préfectoral énonce la durée limitée de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu, et le territoire d'application, qui ne peut inclure le domicile de l'intéressé.

Le projet avorté de constitutionnalisation

Après les attentats de 2015, le président Hollande a proposé d'inscrire l'état d'urgence dans la Constitution par un nouvel article 36-1. Le Conseil d'État, dans son avis du 11 décembre 2015, avait estimé que la durée de l'état d'urgence relevait du domaine de la loi. Le projet de loi constitutionnelle "de protection de la Nation", qui incluait également des dispositions sur la déchéance de nationalité pour les binationaux nés français condamnés pour terrorisme, a été adopté par chaque chambre séparément mais n'a jamais abouti en termes identiques. Le vif débat suscité par la déchéance de nationalité a conduit à l'abandon de l'ensemble du processus de révision constitutionnelle.

L'état de siège : le transfert de compétences aux autorités militaires

L'état de siège, prévu par l'article 36 de la Constitution et régi par les articles L. 2121-1 et suivants du code de la défense, est déclaré par décret en conseil des ministres en cas de péril imminent résultant d'une guerre étrangère ou d'une insurrection armée. Comme l'état d'urgence, il ne peut excéder douze jours sans autorisation législative. Sa caractéristique essentielle réside dans le transfert des pouvoirs de police des autorités civiles aux autorités militaires, et dans l'extension de la compétence des juridictions militaires, qui peuvent juger les crimes et délits contre la sûreté de l'État commis tant par des militaires que par des civils.

L'état de siège n'a pas été déclaré en France métropolitaine depuis la Première Guerre mondiale, ce qui en fait un régime largement théorique dans la pratique contemporaine, à la différence de l'état d'urgence qui a connu de multiples applications.

Les pouvoirs exceptionnels de l'article 16 de la Constitution

L'article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958 constitue le régime d'exception le plus concentré entre les mains d'une seule autorité. Il permet au président de la République de prendre les mesures exigées par les circonstances lorsque deux conditions cumulatives sont réunies : une menace grave et immédiate pesant sur les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux, et l'interruption du fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels.

Le président doit préalablement consulter le Premier ministre, les présidents des assemblées et le Conseil constitutionnel. L'avis du Conseil constitutionnel est publié, mais les avis rendus sur chaque mesure prise restent secrets. Les décisions présidentielles, qualifiées de "décisions" et non de décrets, sont prises sans contreseing ministériel, ce qui illustre le caractère personnel et discrétionnaire de ce pouvoir.

L'article 16 n'a été appliqué qu'une seule fois, du 23 avril au 29 septembre 1961, lors du putsch des généraux à Alger. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit un garde-fou supplémentaire : après trente jours d'exercice des pouvoirs exceptionnels, le Conseil constitutionnel peut être saisi par le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante parlementaires afin de vérifier si les conditions d'application demeurent réunies.

Le Conseil d'État a jugé que les décisions prises par le président dans le domaine législatif échappent à tout contrôle juridictionnel, tandis que celles relevant du domaine réglementaire peuvent être contestées par la voie du recours pour excès de pouvoir (CE, Ass., 2 mars 1962, Rubin de Servens).

À retenir

• L'état d'urgence, créé par la loi du 3 avril 1955, est un régime d'exception sans fondement constitutionnel, déclaré en conseil des ministres pour douze jours maximum, prolongeable uniquement par la loi.
• Il confère aux autorités civiles (préfets, ministre de l'Intérieur) des pouvoirs étendus : perquisitions administratives, assignations à résidence, interdictions de circulation et de réunion, sous le contrôle du juge administratif.
• L'état de siège (article 36 de la Constitution) se distingue par le transfert des pouvoirs de police aux autorités militaires et l'extension de la compétence des juridictions militaires.
• L'article 16 de la Constitution concentre les pouvoirs exécutifs et législatifs entre les mains du président de la République, sous des conditions très strictes ; il n'a été utilisé qu'en 1961.
• Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle sur les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence, notamment par la voie de la QPC, comme l'illustre la censure de la copie de données informatiques lors des perquisitions (Cons. const., 19 février 2016, n° 2016-536 QPC).