Les réformes successives de l'architecture institutionnelle : d'Amsterdam à Nice

Le traité d'Amsterdam : une refonte du troisième pilier

Le traité d'Amsterdam, signé le 2 octobre 1997 et entré en vigueur le 1er mai 1999, a profondément réorganisé l'architecture en piliers sans la supprimer. En France, c'est la décision du Conseil constitutionnel du 31 décembre 1997 (décision n° 97-394 DC) qui a véritablement attiré l'attention publique sur le contenu de ce traité, en constatant la nécessité d'une révision constitutionnelle préalable à sa ratification, notamment en raison des transferts de compétences en matière de visas, d'asile et d'immigration.

La principale innovation d'Amsterdam fut la communautarisation partielle du troisième pilier. Toutes les matières liées directement ou indirectement au franchissement des frontières intérieures par les personnes (visas, asile, immigration, coopération judiciaire civile) furent transférées vers le premier pilier communautaire, dans un nouveau titre IV du TCE. Ce transfert impliquait l'application progressive des procédures supranationales à ces domaines, même si une période transitoire de cinq ans maintenait certaines spécificités, notamment le partage du droit d'initiative entre la Commission et les États membres.

Le troisième pilier fut ainsi réduit à la seule coopération policière et judiciaire en matière pénale, tout en voyant ses moyens d'action renforcés. Le traité d'Amsterdam procéda également à l'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre juridique de l'Union, les accords de Schengen sur la libre circulation des personnes (signés en 1985 et complétés par la convention d'application de 1990) étant répartis entre le premier et le troisième pilier selon leur objet.

Les avancées institutionnelles du traité d'Amsterdam

Au-delà de la restructuration des piliers, le traité d'Amsterdam apporta plusieurs modifications institutionnelles significatives. L'extension de la procédure de codécision à de nombreuses nouvelles matières renforça considérablement le poids du Parlement européen dans le processus législatif. La procédure de codécision elle-même fut simplifiée pour la rendre plus efficace.

Le traité introduisit également un mécanisme de coopérations renforcées, permettant à un groupe d'États membres d'avancer plus vite dans l'intégration dans certains domaines, dans le respect du cadre institutionnel de l'Union. Ce mécanisme, qui ne pouvait être utilisé qu'en dernier ressort, traduisait l'acceptation d'une Europe à plusieurs vitesses.

D'autres avancées méritent d'être signalées : l'élargissement de la protection des droits fondamentaux dans l'Union (avec la possibilité de sanctions contre un État membre en cas de violation grave et persistante, prévue à l'article 7 TUE), le renforcement des dispositions relatives à la politique de l'emploi (nouveau titre VIII du TCE), la consolidation de la protection des consommateurs et la reconnaissance de la situation particulière des régions ultrapériphériques (départements français d'outre-mer, Açores, Madère, Canaries) dans le marché intérieur.

Enfin, le traité d'Amsterdam procéda à une renumérotation complète du TUE et du TCE, les débarrassant de dispositions caduques et les reformulant pour plus de clarté. Les versions consolidées des traités suivirent la nouvelle numérotation tout en rappelant l'ancienne pour faciliter les références.

Le traité de Nice : les adaptations institutionnelles pour l'élargissement

Le traité d'Amsterdam n'avait pas résolu la question institutionnelle fondamentale : comment adapter des institutions conçues pour six États fondateurs à une future Union de plus de vingt-cinq membres ? Cette question, déjà à l'ordre du jour depuis l'élargissement à l'Autriche, la Finlande et la Suède au 1er janvier 1995, devint l'objet central de la Conférence intergouvernementale (CIG) de 2000, qui aboutit au sommet de Nice en décembre 2000.

Le traité de Nice, signé le 26 février 2001, apporta un compromis sur trois questions institutionnelles clés : la repondération des voix au Conseil (réaménagement du système de pondération pour tenir compte de l'arrivée de nouveaux États membres), le nombre de sièges au Parlement européen et le nombre de commissaires par État membre après l'élargissement.

Le traité de Nice comporta également un accroissement du champ de la codécision, une réforme importante de la Cour de justice et du TPI (création de chambres juridictionnelles spécialisées, extension des compétences du TPI), une nouvelle définition des procédures de coopérations renforcées (assouplissement des conditions de mise en œuvre) et une reformulation du titre relatif à la PESC.

Parallèlement, la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, élaborée par une Convention selon un processus plus transparent que les CIG traditionnelles et proclamée solennellement à Nice le 7 décembre 2000, commença à produire des effets juridiques alors même qu'elle ne possédait pas encore de force contraignante. La CJCE et le TPI y firent progressivement référence dans leur jurisprudence, les avocats généraux la citant comme source d'inspiration pour l'interprétation du droit communautaire.

La Déclaration sur l'avenir de l'Union et la perspective constitutionnelle

La Déclaration sur l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice, posa les jalons d'une réforme plus ambitieuse en prévoyant la convocation d'une nouvelle CIG en 2004. Quatre questions furent identifiées : la délimitation plus précise des compétences entre l'Union et les États membres conformément au principe de subsidiarité, le statut juridique de la Charte des droits fondamentaux, la simplification des traités et le rôle des parlements nationaux dans l'architecture européenne.

Le débat sur l'avenir institutionnel de l'Union avait été relancé par le discours du ministre allemand des Affaires étrangères Joschka Fischer à l'université Humboldt de Berlin le 12 mai 2000, dans lequel il plaidait pour une fédération européenne. Ce discours déclencha une série de prises de position des dirigeants européens (Jacques Chirac, Lionel Jospin, Gerhard Schröder, Tony Blair), chacun exposant sa vision de l'avenir de la construction européenne.

Ces travaux préparatoires aboutirent à la Convention sur l'avenir de l'Europe, présidée par Valéry Giscard d'Estaing à partir de 2002, qui élabora le projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe. Ce traité constitutionnel, signé à Rome le 29 octobre 2004, prévoyait notamment la suppression de l'architecture en piliers, mais fut rejeté par référendum en France (29 mai 2005) et aux Pays-Bas (1er juin 2005). L'essentiel de son contenu institutionnel fut repris par le traité de Lisbonne (signé le 13 décembre 2007, entré en vigueur le 1er décembre 2009), qui supprima définitivement la structure en piliers tout en maintenant des procédures spécifiques pour la PESC.

Les difficultés de la ratification : le poids du suffrage populaire

Les processus de ratification des traités européens ont régulièrement mis en lumière le décalage entre les élites politiques et les peuples. Le "non" danois au traité de Maastricht par référendum du 2 juin 1992 avait déjà créé un précédent, le Danemark n'ayant ratifié le traité qu'après l'obtention de clauses d'exemption (opt-out) lors du Conseil européen d'Édimbourg en décembre 1992, confirmées par un second référendum le 18 mai 1993.

De même, le rejet du traité de Nice par référendum en Irlande le 7 juin 2001 illustra la tension entre la dynamique d'intégration portée par les gouvernements et l'adhésion des citoyens. L'Irlande dut organiser un second référendum le 19 octobre 2002, après avoir obtenu des garanties sur sa neutralité militaire, pour permettre l'entrée en vigueur du traité. Ces épisodes posèrent avec acuité la question de la légitimité démocratique de la construction européenne et de l'exigence d'unanimité pour la révision des traités.

À retenir

• Le traité d'Amsterdam (1997) a communautarisé une partie du troisième pilier (visas, asile, immigration) et intégré l'acquis de Schengen dans le droit de l'Union.
• Le traité de Nice (2001) a adapté les institutions en vue de l'élargissement (repondération des voix, nombre de commissaires et de parlementaires) et proclamé la Charte des droits fondamentaux.
• La Déclaration sur l'avenir de l'Union annexée au traité de Nice a ouvert la voie à la Convention sur l'avenir de l'Europe et au projet de traité constitutionnel.
• Le traité de Lisbonne (2009) a finalement supprimé l'architecture en piliers tout en maintenant des spécificités procédurales pour la PESC.
• Les rejets par référendum (Danemark 1992, Irlande 2001, France et Pays-Bas 2005) ont illustré les tensions entre dynamique d'intégration et légitimité démocratique.