Les principes juridiques encadrant l'usage de la force publique

La force publique constitue l'un des instruments par lesquels l'État assure le respect de l'ordre juridique et la protection des personnes. Son usage, parce qu'il porte atteinte aux libertés individuelles, est strictement encadré par des principes dont la portée s'est progressivement affirmée tant en droit interne qu'en droit international.

L'émergence tardive d'un cadre international

Pendant longtemps, le droit international général est resté silencieux sur les conditions d'emploi de la force par les agents publics à l'intérieur des frontières étatiques. Ce sont les juridictions régionales de protection des droits de l'homme qui ont, les premières, dégagé des principes directeurs. La Cour européenne des droits de l'homme, sur le fondement de l'article 2 de la Convention (droit à la vie), a ainsi consacré le principe de nécessité du recours à la force (CEDH, 27 oct. 2009, Andreou c. Turquie ; CEDH, 10 mai 2012, Putintseva c. Russie) et celui de proportionnalité (CEDH, 20 déc. 2011, Finogenov et autres c. Russie, à propos de l'assaut du théâtre de Moscou en octobre 2002). La Cour a également imposé aux États une obligation positive de protéger la vie, notamment par l'adoption d'une législation pénale effective assortie de mécanismes de mise en œuvre (CEDH, 28 oct. 1998, Osman c. Royaume-Uni).

La Cour interaméricaine des droits de l'homme a développé une jurisprudence convergente, en insistant sur le devoir d'enquête effective après tout usage létal de la force par des agents étatiques.

Au plan universel, c'est le Rapporteur spécial des Nations unies sur la torture qui a proposé, dans un rapport remis à l'Assemblée générale en juillet 2017, une grille d'analyse reposant sur quatre principes : légitimité, nécessité, proportionnalité et précaution. Ces principes prolongent ceux déjà posés par les Principes de base sur le recours à la force et l'utilisation des armes à feu, adoptés lors du huitième Congrès des Nations unies pour la prévention du crime, tenu à La Havane en 1990.

Les quatre principes directeurs

Le principe de légitimité exige que tout usage de la force vise un objectif reconnu par le droit. Il ne suffit pas que l'action soit ordonnée par une autorité compétente : elle doit poursuivre une finalité légale, telle que la protection de l'ordre public, la prévention d'infractions ou l'exécution d'une décision de justice.

Le principe de nécessité impose que la force ne soit employée qu'en l'absence de tout autre moyen permettant d'atteindre l'objectif visé. Il comporte un volet temporel essentiel : l'usage de la force doit cesser dès que la situation le permet, notamment dès qu'une personne est maîtrisée. Le Conseil d'État a de longue date fait application de ce principe dans le cadre du contrôle des mesures de police administrative (CE, 19 mai 1933, Benjamin).

Le principe de proportionnalité requiert que les dommages causés ne soient pas excessifs au regard du trouble à prévenir ou à faire cesser. Ce principe irrigue l'ensemble du droit de la police administrative et trouve une expression particulière dans le contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures de maintien de l'ordre.

Le principe de précaution, qui s'adresse davantage à l'État qu'aux agents individuels, impose de concevoir les doctrines d'intervention, la formation et l'équipement des forces de l'ordre de manière à réduire les risques d'usage disproportionné. L'État doit fournir des moyens permettant de minimiser les atteintes à l'intégrité physique, notamment par le recours à des armes non létales.

La pénalisation des abus

Le Code pénal sanctionne les atteintes aux personnes commises par des agents dépositaires de l'autorité publique lorsque le recours à la force n'était ni légitime, ni nécessaire, ni proportionné. Les violences par personnes dépositaires de l'autorité publique constituent une circonstance aggravante (articles 222-7 et suivants du Code pénal). En cas d'usage d'armes, les agents des forces de sécurité (policiers, gendarmes, agents de police municipale, personnels pénitentiaires) sont susceptibles de poursuites pour homicide volontaire, homicide involontaire ou blessures involontaires selon les circonstances.

La jurisprudence de la Cour de cassation impose par ailleurs que toute allégation d'usage disproportionné de la force fasse l'objet d'une enquête effective et impartiale, exigence qui rejoint celle posée par la CEDH au titre de l'obligation procédurale découlant de l'article 2 de la Convention.

À retenir

• Quatre principes encadrent l'usage de la force publique au plan international : légitimité, nécessité, proportionnalité et précaution.
• La CEDH a dégagé ces principes sur le fondement de l'article 2 de la Convention (droit à la vie) et impose une obligation positive de protection.
• La nécessité comporte un volet temporel : la force doit cesser dès que la situation est maîtrisée.
• Le principe de précaution pèse sur l'État (doctrine, formation, équipement) et non sur les seuls agents.
• Les abus sont sanctionnés pénalement, les violences par dépositaire de l'autorité publique constituant une circonstance aggravante.