Les principes fondamentaux régissant le ministère public

Le ministère public constitue l'une des deux composantes de l'autorité judiciaire, aux côtés de la magistrature du siège. Son organisation repose sur des principes structurants qui le distinguent fondamentalement des juges et conditionnent l'exercice de ses missions. Ces principes, forgés par l'histoire et consacrés par les textes, font l'objet d'un équilibre délicat entre subordination hiérarchique et garanties d'indépendance.

L'indivisibilité du parquet

Le ministère public forme un corps indivisible au sein de chaque juridiction. L'article L. 122-4 du Code de l'organisation judiciaire pose ce principe en disposant que tout magistrat d'un parquet peut exercer les fonctions du ministère public au sein de ce parquet. Concrètement, chaque membre du parquet est réputé représenter l'ensemble du parquet auquel il appartient. Un substitut peut ainsi remplacer un collègue à tout instant lors d'une audience, signer un acte à sa place ou reprendre une procédure en cours sans qu'aucune délégation formelle ne soit nécessaire.

La Cour de cassation a consacré cette règle de manière constante en jugeant que tout substitut puise dans sa seule qualité, en dehors de toute délégation de pouvoirs, le droit d'accomplir tous les actes rentrant dans l'exercice de l'action publique. Ce principe se distingue de la situation des magistrats du siège, qui sont personnellement investis de leur fonction juridictionnelle et ne sauraient être interchangeables. L'indivisibilité garantit la continuité du service public de la justice pénale et permet au parquet de fonctionner comme une entité unique devant chaque juridiction.

Ce principe trouve son origine dans l'Ancien Régime, lorsque les gens du roi formaient déjà un corps uni représentant les intérêts de la Couronne. Il se rattache à l'idée que le ministère public ne défend pas un intérêt personnel mais l'intérêt général, ce qui justifie que n'importe lequel de ses membres puisse agir au nom de l'ensemble.

La subordination hiérarchique et ses tempéraments

L'article 5 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature place les magistrats du parquet sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l'autorité du garde des Sceaux, ministre de la Justice. Ce principe hiérarchique se fonde également sur l'article 20, alinéa 1er de la Constitution de 1958, selon lequel le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation, ce qui inclut la politique pénale.

Le Conseil constitutionnel a validé cette organisation dans sa décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, estimant que la subordination hiérarchique ne méconnaît ni la conception française de la séparation des pouvoirs, ni le principe selon lequel l'autorité judiciaire comprend à la fois les magistrats du siège et ceux du parquet. Déjà dans sa décision n° 93-326 DC du 11 août 1993, le Conseil avait rappelé que l'autorité judiciaire comprend les deux ordres de magistrats.

Cette subordination connaît néanmoins des tempéraments majeurs. Depuis la loi n° 2013-669 du 25 juillet 2013, l'article 30, alinéa 3 du Code de procédure pénale interdit au ministre de la Justice d'adresser des instructions individuelles dans des affaires judiciaires. Il ne peut formuler que des instructions générales de politique pénale. Le Conseil constitutionnel a confirmé la constitutionnalité de ce dispositif (décision n° 2017-680 QPC du 8 décembre 2017).

Par ailleurs, le principe hiérarchique connaît des exceptions pratiques significatives. Si le procureur général peut enjoindre au procureur de la République d'engager des poursuites en application de l'article 36 du Code de procédure pénale, il ne peut lui ordonner de classer sans suite une affaire. En outre, les actes accomplis par un magistrat du parquet qui désobéirait aux instructions de sa hiérarchie demeurent juridiquement valables, même si leur auteur s'expose à des sanctions disciplinaires.

La liberté de parole à l'audience

Le principe selon lequel "la plume est serve mais la parole est libre" constitue l'un des plus anciens adages du droit judiciaire français. Cette règle coutumière, dont on trouve la trace dès la Pragmatique Sanction de Bourges de 1438, signifie que si les magistrats du parquet sont tenus de conformer leurs réquisitions écrites aux instructions reçues, ils retrouvent une pleine liberté dans leurs observations orales à l'audience.

Deux textes consacrent cette liberté. L'article 5 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 dispose qu'à l'audience, la parole des magistrats du parquet est libre. L'article 33 du Code de procédure pénale précise que le magistrat du ministère public est tenu de prendre des réquisitions écrites conformes aux instructions reçues, mais qu'il développe librement les observations orales qu'il croit convenables au bien de la justice.

La chambre criminelle de la Cour de cassation a solennellement rappelé dans un arrêt du 13 mai 1976 que le ministère public a le droit de dire tout ce qu'il croit convenable au bien de la justice, comme de produire tous les documents et de donner toutes les explications qui lui paraissent utiles. Le Conseil supérieur de la magistrature a réaffirmé ce principe dans une décision du 8 décembre 2011. Cette liberté de parole trouve cependant sa limite dans le devoir de réserve et le respect de la dignité des justiciables.

L'impartialité du ministère public

L'article 31 du Code de procédure pénale impose au ministère public d'exercer l'action publique et de requérir l'application de la loi dans le respect du principe d'impartialité. Cette obligation, renforcée par l'ordonnance du 22 décembre 1958, fait du parquet le gardien de la loi et non une simple partie poursuivante. Le ministère public doit veiller à ce que les investigations soient accomplies à charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée.

Cette exigence d'impartialité, longtemps discutée en doctrine, prend une dimension particulière au regard de la jurisprudence européenne. Dans ses arrêts Medvedyev c/ France du 29 mars 2010 et Moulin c/ France du 23 novembre 2010, la Cour européenne des droits de l'homme a jugé que le parquet français ne constitue pas une autorité judiciaire indépendante au sens de l'article 5, paragraphe 3 de la Convention européenne, en raison précisément de sa subordination hiérarchique au pouvoir exécutif. La Cour de cassation a aligné sa jurisprudence sur cette position européenne dans un arrêt du 15 décembre 2010.

L'irresponsabilité procédurale

Le magistrat du parquet bénéficie d'une irresponsabilité procédurale qui le protège dans l'exercice de ses fonctions. Il ne peut être condamné aux dépens lorsqu'il succombe dans un procès, contrairement à un plaideur ordinaire. Il ne peut pas non plus être poursuivi pour injure ou diffamation à raison de propos tenus durant les audiences. En revanche, les fautes personnelles se rattachant au service public de la justice peuvent être poursuivies par l'État dans le cadre de l'action récursoire, exclusivement devant la chambre civile de la Cour de cassation. Ce régime se distingue de celui applicable aux magistrats du siège, qui bénéficient en outre de l'inamovibilité.

À retenir

• L'indivisibilité permet à tout magistrat d'un parquet d'exercer les fonctions du ministère public sans délégation formelle, assurant la continuité du service.
• La subordination hiérarchique est tempérée par l'interdiction des instructions individuelles du garde des Sceaux (art. 30 al. 3 CPP), la validité des actes du magistrat désobéissant et la liberté de parole à l'audience.
• La CEDH refuse de reconnaître au parquet français la qualité d'autorité judiciaire indépendante au sens de l'article 5 de la Convention, position reprise par la Cour de cassation depuis 2010.
• L'impartialité du ministère public, inscrite à l'article 31 du CPP, lui impose de veiller à des investigations menées à charge et à décharge.
• Le principe "la plume est serve mais la parole est libre" garantit aux magistrats du parquet une liberté d'expression orale à l'audience, indépendamment des instructions hiérarchiques écrites.